Управление финансово-экономической сферой

боты государственных органов на всех стадиях управленческого цикла, что может быть достигнуто только при условии стратегического планирования развития экономики и финансовой системы.

В литературе стали разделять методы управления и методы регулирования. Объяснялось это, например, следующим образом. По главным своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия, и такое понимание сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них — и тот, и другой являются регулирующими средствами. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач. Методы правового регулирования распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая в упомянутые органы и должностных лиц, в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-пра- вового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Но для этого он должен быть, во-первых, обязательно юридически оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления (в наиболее типичном варианте) индивидуализированы. Налицо определенная степень производности методов государственного управления от методов административно-правового регулирования этой деятельности. В то же время нельзя отрицать и тот факт, что,

11

например, целенаправленное управляющее воздействие составляет содержание как нормативных, так и индивидуальных юридических властных волеизъявлений. Главный критерий разграничения: метод правового регулирования — функция административного права; метод управления — функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления)12. Таким образом, право — форма регулирования, в рамках которой осуществляется управление. Нам думается, не со всем здесь можно согласиться, особенно применительно к экономической сфере.

Объективная реальность научно-технического прогресса не позволяет так четко разграничить регулирование и управление. В сравнительно-правовом исследовании по административному праву отмечается очень важная тенденция, которая начала развиваться с начала XXI века — это тенденция к стиранию границ между нормотворчеством и правоприменением13. Сложные индивидуальные административные решения по конкретным ситуациям сами по себе формируют правовое регулирование, роль административного права ограничивается только установлением процедуры принятия решений. В рамках заданных широких рамок формируется гибкая «политика» (policy) государственного органа в отношении конкретных ситуаций.

Очевидно и обратное влияние — усиление роли исполнительной власти на законодателя. Законодательная власть зачастую одобряет сложные по содержанию документы, под-

12Административное право : учебник / под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд. перераб. и доп. М. : Юристъ, 2006. С. 282–283.

13Barnes J. Towards a third generation of administrative procedure // S. Rose-Ackerman, P.L. Lindseh. Comparative Administrative Law. Northampton : Edward Elgar Publishing Inc, 2010. С. 336–356.

12

готовленные исполнительной властью. Известный исследователь А.А. Мишин в своей книге «Принцип разделения властей» еще в 1984 году, изучая американские органы власти, написал: «Оценивая влияние федеральной бюрократии на законодательную деятельность конгресса, необходимо принять во внимание и то немаловажное обстоятельство, что органы федеральной бюрократии, как правило, монопольно обладают информацией по многим объектам законотворчества Капитолия. Попросту говоря, конгресс полностью зависит от информационного обеспечения и экспертной оценки службы технических органов федеральной администрации, которая “курирует” соответствующие законопроекты»14 и далее — «нетрудно заключить, что чем сложнее предмет правового регулирования, тем в большей степени законодатели зависят от бюрократов»15.

Методы регулирования в современных научных дискуссиях принято подразделять на административные и экономические. Обратим внимание на то, что в советской научной литературе аналогичным образом методы управления делили на административные и экономические, что указывает на фактическое отсутствие принципиальных качественных изменений.

Согласно современному подходу в основе подразделения методов регулирования лежат следующие критерии. В административных (прямых) методах регулирования можно выделить такие признаки, как:

•директивность, приказной характер, однозначность императивов, которые не оставляют возможности выбора вариантов;

14Мишин А.А. Принцип разделения властей. М. : Наука, 1984. С. 146.

15Там же. С. 147.

13

•наличие большого аппарата, контролирующего исполнение;

•прямое воздействие на волю подчиненных. Экономическим (косвенным) методам административ-

но-правового регулирования присущи такие признаки, как:

•осуществление регулирования через создание ситуаций, позволяющих заинтересовать предпринимателя во взаимодействии;

•представление ему возможности выбора модели поведения;

•ограниченный контроль со стороны управляющего субъекта либо только надзор за исполнением соответствующих правил, позволяющий ему осу-

ществлять вмешательство только путем обращения в суд и т.п.16

Мы полагаем, что следует вести речь о средствах управления, соответственно, прямых и косвенных. Все управление является административной деятельностью, так как предполагает реализацию власти. Даже когда предоставляется выбор или возможность — это реализация власти, а не действие объективного экономического закона или производство стоимости17, что соответствовало бы «экономическому» содержанию. Логичнее признать, что все средства властного воздействия на экономику являются административными, но их следует разделить на прямые и косвенные.

16Bryson J.M., Berry F.S., Yang K. The State of Public Strategic Management Research: A Selective Literature Review and Set of Future Directions // The American Review of Public Administration. 2010. № 40 (5). Р. 495–521.

17Shashkova A.V. Financial & Legal aspects of doing business in Russia. М., 2011. P. 81; Шашкова А.В. Предпринимательское право России.

М., 2012. С. 26.

14

1.2. Модели государственного управления экономикой

В управленческой науке выделяют несколько моделей государственного управления экономикой в зависимости от государственного участия в экономике, размеров перераспределения средств через бюджет и других параметров18.

Саксонская (США, Канада, Великобритания), для которой характерна наибольшая свобода экономической деятельности.

Западноевропейская (Франция, Италия, Испания, Португалия), которая характеризуется активным государственным регулированием с помощью индикативного планирования и большой долей государственного сектора.

Социально-ориентированная (Германия, Австрия, Гол-

ландия), которая отличается подчеркнутой социальной направленностью государства.

Скандинавская (Швеция, Дания, Норвегия), где существует паритетность государственного и частного капитала, ясно выражена социальная направленность.

Патерналистская (Япония), опирающаяся на усиленное государственное регулирование, использование традиций в современном производстве.

После распада СССР Россия начинала с саксонской модели. Широко пропагандировался так называемый период «первоначального накопления капитала». На сегодняшний день приближается к патерналистской модели, двигаясь «по крайним точкам»: от крайностей зарегулированности к крайностям либерализации и назад, к следующей крайней точке. Отметим, что современное государственное управление в России стремится опираться на традиции, в том числе

18 Бурганова Л.А. Теория управления : учеб. пособие. 2-е изд., пере-

раб. и доп. М. : ИНФРА-М, 2009. С. 106.

15

традиции управления из советского прошлого, хотя, на наш взгляд, этот подход не всегда оправдан.

Всоветское время правовое регулирование экономики всегда включало в себя административный элемент. Составляющая публично-правового регулирования присутствовала в регулировании даже таких типично частных вопросов, как вопросы заключения договора. Например, действовало Положение о поставках продукции производственно-техни- ческого назначения № 888, утвержденное Постановлением Совета министров СССР от 25 июля 1988 года, детально регламентирующее договорные взаимоотношения между хозяйствующими субъектами.

Вперестроечный период возобладала точка зрения, что государство вообще не должно вмешиваться в экономику — всякое административно-правовое регулирование экономики осуждалось как пережиток советского времени19. Как публичное право и его часть — административное право, так

ичастное право в России пережили в XX веке периоды резких взлетов и падений.

Между тем, как неэффективна административно-ко- мандная система хозяйствования, так же неэффективна экономика без разумного управления. В условиях глобализации появилось понятие «конкуренция государств», поэтому государства вынуждены искать компромиссы и искать лучшие формы и методы управления. Помимо этого, управление экономикой отражает теперь не только публичные интересы внутри одного государства, но и интересы отдельно взятого государства, которое вынуждено защищать свои интересы в глобальной экономике и поддерживать свой курс развития.

19 Шохин С.О. План и рынок: тенденции развития законодательства // Юридический мир. 2017. № 3. С. 19–22.

16

ВXX веке активно развивались международные экономические отношения и международные экономические организации, в результате выделилось международное экономическое право. Развитие международного экономического права и создание Всемирной торговой организации с ее жесткими требованиями к государствам о соблюдении принципа свободной торговли, как ни странно, стали своеобразным катализатором развития внутреннего публично-право- вого регулирования экономик стран мира.

Взарубежных правопорядках стали выделять специальные отрасли права — «хозяйственно-административное право» (немецкий вариант)20, «публичное экономическое право» (французский вариант)21. В России предпринимаются аналогичные попытки22.

1.3.Управление и стратегическое планирование

Управление и планирование тесно взаимосвязаны, но ха-

рактер этой взаимосвязи определяется учеными и практиками по-разному, к тому же взаимосвязь их изменяется во времени. Например, есть публикации, где планирование относится к «исходным элементам управления». «В государственной системе управления можно выделить три основных элемента, призванных в совокупности обеспечить непрерывность системы управления, ее эффективность: пла- ново-прогнозная деятельность; организационная структура

20См., например: Штобер Р. Хозяйственно-административное право: основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок / пер. с нем. М. : Волтерс Клувер, 2008.

21Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций. М. : Волтерс Клувер, 2011.

22Там же; Кудряшова Е.В. Комплексная отрасль «экономическое право» в современной системе российского права // Налоги. 2011. № 6. С. 38–41; Формы экономического права / В.В. Ершов, Е.М. Ашмарина, В.Н. Корнев // Государство и право. 2017. № 1. С. 60–70.

17

управления; механизм управления, т.е. рычаги воздействия на поведение объектов управления, обеспечивающие движение к установленным целям»23.

«Планирование — это процесс подготовки управленческого решения, основанный на обработке исходной информации и включающий в себя выбор и научную подготовку целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях развития. Сущность планирования заключается в том, чтобы на основе сознательного использования системы объективных экономических законов, основных положений и выводов экономической теории, накопленного опыта и хозяйственной практики обеспечить научно обоснованное руководство развитием народного хозяйства посредством использования системы плановых документов»24.

Отсутствие единства мнений по поводу места планирования в управлении присуще не только отечественной науке, но и зарубежной. В современных зарубежных статьях прямо отмечается аналогичная неопределенность. О планировании говорят как об инструменте управления, как о компоненте управления или ставят знак равенства между, например, стратегическим планированием и управлением25. Об этом же свидетельствует анализ докладов ученых из разных государств на международных конференциях26.

23Маршалова А.С. Система государственного и муниципального управления : учеб. пособие. М. : Издательство «Омега-Л», 2009. С. 45.

24Прогнозирование и планирование в условиях рынка : учеб. пособие / Е.А. Черныш и др. М. : ПРИОР, 2000. С. 36.

25Ugboro I.O. Strategic Planning as an Effective Tool of Strategic Management in Public Sector Organizations: Evidence From Public Transit Organizations // Administration & Society. 2011. Vol. 43 (1). P. 87–123 (at 89).

26URL: www.7tad.org

18

В современном российском законодательстве понятие государственного управления определяется в рамочном законе о планировании — в Федеральном законе «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации». Государственное управление — это деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Стратегическое планирование определяется как деятельность участников по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию сфер государственного и муниципального управления.

Соответственно, у нас нет оснований выносить планирование за рамки управления. Стратегическое планирование в России — это часть государственного управления. В современных публикациях на основе анализа нормативных актов и актов Президента Российской Федерации делается вывод, что государственное управление, по сути, есть публичное управление, включающее федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и местный уровень27, что корреспондирует с научным пониманием управления как целостной системы «управления делами общества путем использования единой по своей природе публичной власти народа»28. Стратегическое планирование в России — это часть государственного управления, понимаемого как публичное управление.

27Талапина Э.В. Государственное управление: проблемы и перспективы правового регулирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 3. С. 96–101.

28Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управ-

ления. М., 2008. С. 24.

19

Очевидно, стратегическое планирование следует рассматривать как часть управления и с точки зрения определения управления, данного ООН: «Государственное управление — это процесс достижения целей и задач государства через субъекты государственного управления»29.

В рамках перехода к стратегическому управлению, акцент смещается с конкретных управленческих решений в рамках плана на само плановое решение, которое определяет линию принятия решений и цель принятия этих решений. Государственное стратегическое планирование, в том числе в области финансов, стало не подготовительной стадией для управленческого решения, а полноправным методом управления.

29 Государственно-административная деятельность во втором десятилетии развития ООН: Доклад Второго совещания экспертов 16–26 янва-

ря 1971 г. Нью-Йорк, 1971. C. 43.