§ 2. Теория разделения властей в государстве и ее социально-политическое значение

Большой вклад в юридическую науку внесли англича­нин Джон Локк (1632-1704) и француз Шарль Монтескье (1689-1755), разработавшие концепцию разделения влас­тей. Дж. Локк разделял власть на законодательную,, ис­полнительную и федеративную, ведающую международ­ными отношениями. Следует также отметить выдвинутое им положение об обязанности в гражданском обществе всем без исключения исполнять его законы. Отстаивание Дж. Локком идеи неотчуждаемости от личности свободы, права на жизнь и собственность было признано впослед­ствии началом идеологии буржуазного либерализма.

Ш. Монтескье дополнил теорию разделения властей тем, что наряду с законодательной и исполнительной выделил и судебную власть. К тому же он соединил либе­ральное понимание свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения властей. Идеи свобо­ды, гражданских прав и разделения властей, обоснованные этими мыслителями, получили закрепление в конституци­ях Франции, США и других государств.

О разделении ветвей государственной власти излагалось в работах русских ученых: А. Н. Елистратова, М. М. Ко­валевского, М. М. Сперанского, Б. Н. Чичерина.

Впервые принцип разделения властей был зафиксиро­ван в конституциях ряда штатов США (13 штатов), а впоследствии и в федеральной Конституции США 1787 г.

В основу принципа разделения властей положена струк­турно-функциональная определенность каждого высшего государственного органа власти и зависит от формально-материального статуса и фактического разделения их функций и конкретной компетенции. Каждый орган обла­дает относительной самостоятельностью по отношению друг к другу.

102

103

Разделение властей в США построено не только на данной теории, но и на определенном опыте государствен­ного строительства (период колониальной зависимости и самостоятельности). Поэтому система «сдержек и противо­весов» в США имеет свои особенности, отражая конкрет­ные условия (экономические, политические и др.).

Система «сдержек и противовесов» в США построена по следующей схеме:

♦ Все три ветви власти (законодательная, исполнитель­ ная и судебная) имеют совершенно различные способы своего образования. Конгресс как законодательный орган состоит из двух палат - Сената и Палаты представителей, которые формируются совершенно различными способами. Палата представителей состоит из членов, выбираемых раз в два года населением в отдельных штатах. Сенат избирается законодательными собраниями соответствующих штатов по два сенатора от каждого штата на шесть лет.

Исполнительная власть принадлежит Президенту, ко­торый избирается коллегией выборщиков, которые пред­варительно избираются народом. Третья власть - судеб­ная, формируется Сенатом и Президентом.

♦ Все три ветви власти по Конституции США имеют различные сроки. Палата представителей избирается на два года, Сенат на шесть лет, но при этом все сенаторы делятся по возможности на численно равные группы; первая группа переизбирается через два года, вторая - через четыре, а третья - через шесть лет. Поэтому можно считать, что срок каждого сенатора точно не установлен. Президента избирают на четыре года, а судьи Верховного суда, а также нижестоящих судов «занимают свои должно­ сти, пока ведут себя безупречно...» (раздел I ст. III Консти­ туции США).

«Система сдержек и противовесов» построена так, что механизм действия трех ветвей власти не дает возможно­сти одной из них узурпировать власть в стране, и в первую очередь не допускает узурпации исполнительной власти,

которую олицетворяет Президент. Важнейшим средством является импичмент. Исключительным правом отстране­ния от должности (импичмент) высших гражданских дол­жностных лиц исполнительной власти обладает Сенат (за тяжкие преступления, нарушение присяги, Конституции и другие злоупотребления). «Когда рассматривается дело Президента Соединенных Штатов, председательствует Главный судья: ни одно лицо не может быть признано виновным без согласия двух третей присутствующих сена­торов» (раздел III ст. I Конституции США). После рас­смотрения и признания виновным лицо отстраняется от должности и подлежит привлечению к уголовной ответ­ственности.

Президенту может быть предъявлен импичмент до истечения срока его полномочий.

Также Конгресс имеет право отклонять законопроекты Президента, которые он вносит в Конгресс. Сенат вправе отклонить любую кандидатуру, предложенную Президен­том для назначения на должность любой федеральной службы, поскольку для получения «совета и согласия» требуется две трети голосов Сената.

В то же время Президент обладает правом отлагательного вето на законопроекты, принятые Конгрессом. Каждый за­конопроект, принятый Палатой представителей и Сенатом, прежде чем стать законом, должен быть подписан Президен­том. Если Президент подписывает законопроект, то он стано­вится законом, если не подписывает, то возвращает его в ту палату, со своими возражениями, откуда исходил законопро­ект. Чтобы преодолеть отлагательное вето Президента, необ­ходимо, чтобы за законопроект повторно проголосовало две трети голосов в каждой палате. Если законопроект не возвра­щается Президентом в течение десяти дней (не считая вос­кресных дней), он становится законом.

Кроме того, «система сдержек и противовесов» имеет своей целью обеспечить власть в стране, уравновесить все три ветви, обеспечить их функционирование при относи-

104

105

тельной самостоятельности. Как справедливо отметил Дж. Херт: «Если все дороги ведут в Рим, то все вопросы американского управления рано или поздно сводятся к разделению властей»¹. За все время существования США идет конфронтация между исполнительной властью (читай президентом) и Конгрессом. Это наглядно видно при разре­шении «Уотергейтского дела», когда по его разрешению была подана инициатива Президента. В результате инерт­ность была преодолена, и США должным образом смогли его преодолеть, выйти из кризиса.

Таким образом, конфронтация законодательной и ис­полнительной властей в США никогда не приводила к каким-либо социальным потрясениям в стране, но всегда дело сводилось к усилению исполнительной власти, что приводило к определенной модернизации принципа разде­ления властей. И таких случаев в истории США было предостаточно, чтобы сделать такой вывод. Можно приве­сти пример «взаимоотношения» законодательной и испол­нительной властей в финансовой сфере.

Например, о финансовых полномочиях Конгресса сказа­но в разделе VII ст. I Конституции США: «Все законопро­екты о государственных доходах исходят от Палаты пред­ставителей; как и по другим законопроектам, Сенат соглашается с ними либо вносит к ним поправки». В то же время о финансовых полномочиях Президента в Конститу­ции ничего не сказано. Эти полномочия Президента исхо­дят из смысла статей Конституции или делегируются ему парламентом.

Изложенная в разделе III ст. II Конституции США запись «...Президент заботится о том, чтобы законы доб­росовестно исполнялись...» в практической деятельности исполнительной власти была подвергнута распространи­тельному толкованию. В результате все законодательство, в том числе и финансовое, было истолковано так, что исполнение бюджета осуществляется исполнительной влас-

¹ Никеров Т. И. Административное право США. М.: Наука, 1977. С 46. 106

тью, и его практически трудно проконтролировать Конг­рессом, поскольку отсутствуют конкретные рычаги по осуществлению таких полномочий. Эти полномочия были возложены на департамент казначейства (акт Конгресса от 2 сентября 1789 г.) - орган исполнительной власти, кото­рый осуществлял функции государственного управления. Итак, механизм взаимодействия трех ветвей власти в США, мягко говоря, желает лучшего, т. е. не является идеальным. Это признают и виднейшие юристы этой стра­ны. Например, профессор С. Смитт Миннесотского универ­ситета, выступая на Международном парламентском семи­наре «Процедурные вопросы парламентской деятельности» в г. Санкт-Петербурге в 1994 году, подчеркнул, что перед законодателями США стоит вопрос: «Как найти согласие с Президентом», и далее: «...в США ни одна власть не доверяет другой. Разделение властей по-американски час­то рассматривается лишь как разделение между законода­тельной и исполнительной властями». Уильям К. Брайсон подчеркивает: «...между тем, важна и судебная власть, которая юридически в США более самостоятельна, чем другие», поскольку «власть судебного надзора ставит Суд в положение финального судьи по вопросам законности действий других двух властей»¹.

Например, Верховный суд США вправе вынести реше­ние о несоответствии Конституции законов или актов исполнительной власти, которые признаются недействи­тельными.

Конституция Республики Беларусь (ст. 6) провозглаша­ет также разделение государственной власти на законода­тельную, исполнительную и судебную. Президент является главой государства (ст. 79 Конституции Республики Бела­русь), а не исполнительной властью (исполнительная власть в Республике Беларусь - Совет Министров Республики Беларусь) (ст. 106 Конституции), на основании ст. 85 Конституции издает указы и распоряжения, имеющие

¹ Уильям К. Брайсон. Американская судебная система // Верховенство права. М.: Прогресс, 1992. С. 123.

107

обязательную силу на всей территории Республики Бела­русь, а также декреты, имеющие силу законов. Статья 101 Конституции предоставляет право парламенту Республики Беларусь делегировать законодательные полномочия Пре­зиденту на издание декретов, имеющих силу закона. В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издать временные декреты, имеющие силу закона. Временные декреты в трехдневный срок должны быть представлены в парламент -сначала в Палату представителей, а затем в Совет Республи­ки, которые двумя третями голосов каждой из палат от их полного состава могут отменить временный декрет Прези­дента (ст. 101 Конституции Республики Беларусь).

Президент также вправе внести законопроект в парла­мент, он обладает правом отлагательного вето по отноше­нию к законопроектам, принятым парламентом.

Все это означает, что теория разделения властей и в Республике Беларусь на практике существенно подверже­на изменению.

Примерно сходное положение относительно разделения властей в государстве имеет место в Конституции Россий­ской Федерации.

Можно отметить, что принцип разделения властей, действующий в ряде стран в том или ином варианте, зависит от многих факторов: экономических, политичес­ких, этнических и других.