§ 3. Правоустановление

Термин «установить» имеет несколько значений: поста­вить, поместить, определить, учредить, узаконить¹. При­менительно к правоустановлению он означает не только учреждение чего-то нового, но и официальное подтвержде­ние уже существующего (санкционирование).

¹ Гранкин И. В. Парламент России. М., 1999. С. 162. 250

Словарь русского языка. Т. IV. М., 1984. С. 524.

251

Правоустановление - это завершающая стадия ле­гализованного процесса, в результате которого в соот­ветствии с юридически предусмотренной процедурой официально объективируются источники права, при­нимается и систематизируется законодательство.

В правоустановлении принципиально значимым явля­ется принятие норм:

во-первых, правовых, а значит, справедливых, т. е. таких, которые выражают баланс интересов всех соци­альных групп, личности и общества;

во-вторых, своевременных, отвечающих назревшим объективно обусловленным и объективно необходимым потребностям развития общества по пути прогресса;

в-третьих, обеспечивающих стабильное упорядочение общественных отношений, т. е. отражающих действие механизма закономерностей в регулируемых сферах обще­ственных отношений;

в-четвертых, соответствующих требованиям юриди­ческой техники, служащих точной, ясной, эффективной регламентации поведения людей как носителей обществен­ных отношений;

в-пятых, системно-упорядоченных как в поведенческой сфере субъектов права, так и в сугубо системно-правовой (включение в процессе совершенствования законодатель­ства правовых норм в соответствующий институт, отрасль права или отрасль законодательства, консолидированный акт, кодекс, свод законов в русле приведения в порядок всего действующего нормативно-правового массива).

Успешное решение задач, стоящих перед стадией пра-воустановления, достигается благодаря:

а) соблюдению научных принципов правоустановле- ния;

б) юридической демократической процедуре ее функци­ онирования;

252

в) субординации и координации деятельности правоус- тановительных структур;

г) их компетентности, активности и ответственности. В. С. Нерсесянц полагает, что правоустановительной

деятельности свойственны следующие основные принципы:

1. правовой прогресс;

2. правовая легитимность;

3. общественная легитимность;

4. научная обоснованность;

5. системность;

6. профессионализм ¹.

Однако под правоустановлением В. С. Нерсесянц имеет в виду не завершающую самостоятельную стадию, а весь правотворческий процесс в целом.

Правоустановление как высшая, завершающая стадия в совершенствовании законодательства основывается на принципах:

1. демократизм правоустановительной процедуры;

2. системность правового упорядочения общественных отношений;

3. обеспечение приоритета общепризнанных принци­пов международного права в национальном законодатель­стве;

4. планирование рассмотрения проектов источников права;

5. очередность их рассмотрения и принятия с учетом значимости регулируемой сферы и степени обострения имеющихся в ней противоречий;

6. учет реального устойчивого правосознания;

7. неразрывность, гибкость и стабильность законода­тельства;

Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 1999. С. 419-421.

253

8. обозримость законодательства;

9. юридическая экспертиза принимаемых источников права;

10. доступность законодательства;

11. официальная систематизация законодательства, особенно его кодификация;

12. законность в правоустановлении;

13. выявление эффективности установленных источни­ков права.

Субъекты правоустановления точно определяются за­конодательством: народ в лице избирателей при установле­нии закона путем референдума, парламент, глава государ­ства, правительство, его министерства и ведомства, судебные органы (особенно в англосаксонской правовой системе), местные представительные органы, местные исполнитель­ные и распорядительные органы, структуры, которым законодательство делегируется.

Процедура правоустановления юридически, как прави­ло, определяется регламентами или положениями о соот­ветствующих правоустановительных субъектах. Юриди­ческую процедуру вообще В. Н. Протасов определяет как «систему, которая:

а) ориентирована на достижение конкретного правово­ го результата;

б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структури­ рована правовыми отношениями;

в) обладает моделью (программой) своего развития, предварительно установленной на нормативном или инди­ видуальном уровне;

г) иерархически построена;

д) постоянно находится в динамике, развитии;

е) имеет служебный характер: выступает средством реа­ лизации основного, главного для нее правового отношения»¹.

¹ Протасов В. Н. Что и как регулирует право: учеб. пособие. М., 1995. С. 85. 254

Юридическая демократическая процедура правоуста­новления - это такой порядок создания законодательства, при котором реально обеспечивается активное коллектив­ное и персональное участие всех членов официальных структур в установлении качественных источников права, соответствующих его принципам и закономерностям.

Результатом правоустановления является законода­тельство в широком его понимании. В юридической лите­ратуре и нормативных правовых актах термин «законода­тельство» употребляется в нескольких значениях: Щ 1) совокупность только законов;

2. совокупность нормативных актов высших законода­тельных и исполнительных органов (законов, декретов, указов главы государства и постановлений правительства);

3. совокупность всех нормативных правовых актов;

4. совокупность всех источников (форм) права.

Законодательство в узком смысле слова означает сово­купность только законов. Законы в европейской континен­тальной правовой системе, да и в праве вообще - это акты референдумов или парламентов, принятые в особом проце­дурном порядке, регулирующие наиболее важные обще­ственные отношения и обладающие высшей юридической силой.

В Республике Беларусь круг вопросов, решаемых в форме законов, определен п. 2 ст. 97 Конституции. Это законы:

• об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики;

• о военной доктрине;

• о ратификации и денонсации международных догово­ров;

• об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан;

• о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без граждан­ства;

255

• о правах национальных меньшинств;

• об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении;

• об установлении республиканских налогов и сборов;

• о принципах осуществления отношений собственности;

• об основах социальной защиты;

• о принципах регулирования труда и занятости;

• о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, вос­питании, образовании, культуре и здравоохранении;

• об охране окружающей среды и рациональном ис­пользовании природных ресурсов;

• об определении порядка решения вопросов админи­стративно-территориального устройства государства;

• о местном самоуправлении;

• о судоустройстве и статусе судей;

• об уголовной ответственности;

• об амнистии;

• об объявлении войны и о заключении мира;

• о правовом режиме военного и чрезвычайного поло­жения;

• об установлении государственных наград;

• о толковании законов.

В узком смысле слова законодательство - это юридичес­кая основа правоустановления всех подзаконных актов, всего нормативного правового массива в процессе его совершенствования.

Совершенствование законодательства - закономерность функционирования права. Реализации этой закономерно­сти призвана служить теория совершенствования законо­дательства. В общих чертах теория совершенствования законодательства состоит из двух частей, призванных содействовать решению двух основных вопросов:

1) какие оптимальные законодательные акты в соответ­ствующих условиях необходимо принимать;

2) что следует предпринимать по отношению к имеюще­муся нормативно-правовому массиву, как его систематизи­ровать, упорядочить.

Специфика теории совершенствования законодатель­ства состоит в том, что она аккумулирует все наиболее важные знания о праве, все многочисленные правовые теории в русле решения двух основных вышеназванных задач.

Если различать правовые теории по их значимости и объемности (концепция, доктрина, конструкция, учение), то теорию совершенствования законодательства следовало бы назвать учением.

Теория совершенствования законодательства - это основанный на сущностном понимании права относитель­но замкнутый круг знаний о тенденциях законодательства в русле закономерностей функционирования права как универсальной (интегративной) системы, регулирующей наиболее важные подконтрольные обществу и государству отношения в конкретно складывающихся условиях по пути социального прогресса.

Для успешной разработки такой теории важны два обстоятельства. Первое - исследование проблем в этой области сквозь призму не усеченных и упрощенных, а имеющихся в нашем обществе реальных противоречий во всей их полноте и остроте, особенно в связи с возникшими негативными тенденциями, по сути дела, во всех жизненно важных сферах. Второе - формирование теории совершен­ствования законодательства как конструкции, как систе­мы знаний, охватывающих в единстве все существенное, относящееся к целостному комплексу правоустановитель-ных, правотворческих и правообразующих факторов. Ведь реальный процесс совершенствования законодательства являет собой систему взаимосвязанных структур, компе­тенции, процедур, стадий, операций, принципов и других элементов, объединенных единой целью по обеспечению

256

9 5ак. 2023

257

издания объективно необходимых правовых установле­ний.

Теория совершенствования законодательства акку­мулирует в себе единство трех блоков научных знаний, а значит, и трех направлений в исследовании:

1. механизма закономерностей функционирования права;

2. соотношения принципов и других компонентов пра-вообразования, правотворчества, правоустановления с функциональными и генетическими правовыми законо­мерностями, а также объективными законами, по кото-, рым развиваются регулируемые правом общественные отношения и поведение их носителей;

3. общей модели учета факторов в правотворчестве и правоустановлении с их набором, взаимодействием, при­оритетами, а также возможных вариантов правового упо­рядочения и организационных акций по их обеспечению.

Для совершенствования законодательства в настоящее время особую значимость имеют исследования по правово­му разрешению экономических противоречий, связанных с созданием благоприятных условий по обеспечению объек­тивно необходимых прогрессивных тенденций и преодоле­нию негативных, вызванных не только субъективными обстоятельствами, но и объективными, т. е. объективно обусловленными, однако не являющимися в современных условиях объективно необходимыми.

В разрешении общественных противоречий правовыми средствами в одинаковой степени опасна как недооценка, так и переоценка права, особенно при пренебрежении к устранению и недопущению законодательных противоре­чий, выражающихся не только в коллизии правовых норм, но и в потере их собственно правовых качеств, ведущих к декларативности, разбуханию, усложнению формулируе­мых предписаний, наводнению нормативными актами, фактической невозможности не только их глубокого ос­мысления, но и прочтения. Но особенно пагубно отражает-

ся на качестве законодательства несоблюдение в правовых предписаниях требований объективных законов в целом, и прежде всего основного закона функционирования права, согласно которому правовое регулирование должно реаль­но стимулировать высокую активность субъектов права в решении задач путем подлинного гармоничного сочетания интересов классов, наций, социальных групп, личности и общества. Совершенствование законодательства как про­цесс обеспечения соответствия юридических норм объек­тивно обусловленным потребностям развития общества характеризуется тремя основными соизмерениями (соот­ношениями):

1. постоянным соответствием вновь устанавливаемых правовых норм новым (или изменившимся) общественным отношениям;

2. соответствием содержания его форме (совершенное законодательство по содержанию должно быть также со­вершенным по форме);

3. согласованием с новыми законоположениями всего действующего нормативного массива.

В этой связи в правоустановлении важное значение имеет систематизация законодательства. Различают не­сколько видов, способов, форм систематизации: учет нормативных актов, инкорпорация, консолидация, коди­фикация, свод законов.

Учет законодательства - это деятельность по сбору, хранению, поддержанию в контрольном состоянии право­вой информации. Осуществляется учет всеми государ­ственными органами и юридическими лицами для удовлет-орения собственных потребностей либо для обеспечения равовой информацией других субъектов права. Для опе­ративного нахождения соответствующего нормативно-пра­вового предписания создаются информационно-поисковые системы с ручным поиском либо с применением современ­ной техники.

258

259

Инкорпорация представляет собой подготовку и издани различного рода сборников (собраний) нормативных акто без изменения их содержания и непосредственно базируете на учете. При этом могут инкорпорироваться все изданные акты, как действующие, так и утратившие силу или только действующие. Инкорпорация осуществляется в хронологи­ческом или алфавитном порядке. Она бывает официальная, официозная, неофициальная, полная и частичная. Офици­альная имеет место тогда, когда правоустановительный орган сам подготавливает и издает соответствующее собра­ние нормативных правовых актов. Официозными являются собрания законодательства, подготавливаемые по поруче­нию правоустановительного органа, но издающиеся без официального утверждения. Неофициальные собрания из­даются научными учреждениями, любыми издательствами без санкции со стороны официальных органов.

Собрания законодательства бывают систематические, в которых правовые акты располагаются по предметному признаку, либо хронологические, располагаемые последо­вательно в зависимости от даты их издания. Полные собрания включают все нормативные акты определенного уровня или типа, а частичные '-* определенную их часть. Консолидация - это объединение нескольких норма­тивных правовых актов в один укрупненный акт. Она осуществляется правомочным правоустановительным ор­ганом, который устраняет противоречия, повторы, уточ­няет формулировки норм, содержащихся в ранее издан­ных актах. При этом объединяемые акты утрачивают силу и вместо них действует вновь созданный укрупненный нормативный акт.

Кодификация - это деятельность компетентных право-установительных органов, направленная на упорядочение действующего законодательства, его коренную переработ­ку и принятие нового нормативного правового акта (кодек­са, устава, положения и др.). Кодификационный акт регу­лирует наиболее существенные отношения и призван

обеспечивать стабильность этих отношений. Данный акт, как правило, значителен по объему, сложен по своей структуре, подразделяется на части, разделы, главы и состоит из множества статей. Каждая статья состоит из одной или нескольких правовых норм. Это логически стройный, внутренне согласованный нормативный акт, всесторонне и детально регулирующий определенный род, вид или комплексную сферу общественных отношений.

Свод законов - это высшая форма систематизации законодательства, основанная на инкорпорации, консоли­дации и кодификации. Она осуществляется высшим зако­нодательным органом. В свод законов в строго установлен­ном порядке включаются не только законы, но и важнейшие подзаконные акты. Содержащиеся в своде законов нормы должны выражать волю и интересы всего народа по ста­бильному правовому упорядочению всех жизненно важ­ных общественных отношений, нуждающихся в государ­ственной защите.

Осуществление консолидации, кодификации и создания свода законов национальной правовой системы является конечной целью правоустановления. При этом, как справед­ливо подчеркнула А. Нашиц, «законодатель - это не все­сильный и ничем не ограниченный властитель людских судеб, и не автомат, механически регистрирующий импуль­сы, посылаемые социальной действительностью, а свобод­ный и ответственный за свою деятельность создатель одного из важнейших средств регулирования поведения людей»¹.

Процесс установления правовых норм как фундамен­тальной основы управления обществом должен быть особо значимым, исключительно ответственным, тщательным, многократно продуманным, всесторонне взвешенным, все­охватывающим, системным, истинным, а значит, строго научно обоснованным. В ходе этого процесса необходимо семь раз отмерить и только потом отрезать, т. е. узаконить.

¹ Нашиц А. Правотворчество: Теория и законодательная техника. М., 1974. С. 13.

260

261