5. Державна служба у Великій Британії

Основи цивільної служби у Великобританії були закладені в 1850-1870 рр. Тоді було введено відкриті конкурсні іспити для вступу на державну службу, заснована незалежна від інших адміністративних органів Комісія цивільної служби як керівний орган системи набору службовців.

В основу цивільної служби було покладено принцип відокремлення управління від політики. Відповідно до цього принципу посадові особи поділяють на політиків, яких можна змінити і незмінних адміністраторів.

Цивільними службовцями є працівники міністерств і центральних відомств, їх робота оплачується за рахунок коштів, які виділяються парламентом. В Англії існує також поняття "службовець публічного сектора". Воно є більш широким і, крім цивільних службовців, включає в себе: політичних діячів, суддів, військовослужбовців, службовців поліції, органів місцевого самоврядування та публічних корпорацій, вчителів і працівників національної служби охорони здоров'я.

У той же час інститут сучасної цивільної служби Великобританії склався відносно недавно - у 70-ті рр. нашого століття. У цей період в країні проводились адміністративні реформи. Комітет з реформи цивільної служби очолив лорд Фултон. Він подав урядові доповідь "Цивільна служба", яка мала 158 рекомендацій. Всі вони були прийняті урядом.

Комітет Фултона запропонував принципово нову модель цивільної служби - менеджеральну. Ідея полягала у тому, щоб перейняти методи керівництва в бізнесі, які є більш раціональними та ефективними.

Проведення реформи почалось в 1971 р. з відміни системи класів. До цього моменту у Великобританії існувало 47 загальних класів цивільних службовців і 1400 департаментських класів.

Всіх цивільних службовців було поділено на категорії і групи, всередині яких посади поділялися на розряди. Група старших політичних і адміністративних керівників є вищою і включає постійних секретарів міністерств, їх заступників і помічників заступників. Ці керівники зараховуються на посади і перебувають на них в особливому порядку, вони несуть відповідальність перед міністром за керівництво у своїй галузі адміністративно-державного управління.

Всі інші службовці поділені на декілька категорій. Перша - "загальна" категорія - включає групи: адміністраторів (старші виконавці, учні-адміністратори, секретарі-помічники тощо); економістів, статистиків, співробітників служби інформації. Адміністративна група вирішує велике коло повноважень - від координації діяльності державного апарату управління і керівництва роботою міністерства до виконання звичайних канцелярських обов'язків.

Друга категорія - наукові працівники, тобто ті, хто зайнятий професійною підготовкою державних службовців. Третя категорія - технічні спеціалісти (архітектори, інженери). Є також категорія допоміжно-технічного персоналу: друкарки і стенографістки, особисті секретарі, посильні.

Набір старших службовців і деяких інших кандидатів здійснюється Комісією цивільної служби.

Введено письмовий іспит і співбесіда. Іспит базується на програмах університетів Оксфорда і Кембриджа, які і готують в кінцевому рахунку основну частину державної еліти.

Для набору в категорію адміністраторів приймаються заяви від випускників університетів у віці від 20 до 28 років. Іспити в цю категорію складаються з письмової доповіді по загальним предметам; тестів та інтерв'ю.

Всі, хто пройшов конкурс отримують від комісії посвідчення службовця, яке дає право на заміщення відповідної посади. їм гарантується зайнятість і передчасні звільнення бувають дуже рідко.

Призначення на посади службовців вищої групи проводиться міністерством цивільної служби, а призначення на інші посади - відповідними міністерствами, які з 1991 р. самі здійснюють набір під контролем Комісії цивільної служби.

Просування по службі відбувається в кожній групі по-різному. Адміністративні і політичні керівники призначаються міністерством у справах цивільної служби. При міністерстві існує спеціальний комітет по призначенню керівного складу цивільної служби. Комітет має конфіденційний список всього штату вищих адміністраторів. Він складений за допомогою ЕОМ і в нього входять дані про освіту, професію, стаж службовців. При цьому комітеті також існує спеціальна група, яка розглядає питання про просування по службі вищих адміністраторів.

Для інших чиновників існує практика щорічних звітів, які складаються на рівні міністерств. Кожен звіт готується чиновником, який стоїть на одну-дві сходинки вище відносно осіб, вказаних у звіті. Звіти здаються в Раду по просуванню міністерства. Члени цієї Ради призначаються міністром, останній також приймає остаточне рішення про підвищення по службі чиновників. Необхідно зауважити, що просування по службі і переміщення із міністерства в міністерства, із групи в групу в англійській цивільній службі ускладнено.

Цивільна служба передбачає деякі обмеження на свободи службовців. Так, службовцям вищих груп заборонено займатися загальнодержавною політикою, а приймати участь у місцевій політичній діяльності можна лише з дозволу керівництва відповідного міністерства, відомства. Такий же дозвіл на участь у політичній діяльності вимагається і для цивільних службовців нижчих груп.

Для службовців міністерств і відомств існують обмеження також і на участь у фінансових операціях. Наприклад, вони не мають права брати участь в угодах з акціями, земельними ділянками, а також з іншим майном, що може привести до зіткнення приватних і службових інтересів.

В останні роки у Великобританії аналіз змін в державних установах часто пов'язують з терміном "перехід до державного менеджменту".

Поштовхом до розповсюдження терміна "менеджмент" був вихід в 1982 р. книги Пітерса і Уотермена "В пошуках досконалості". Автори дослідили роботу деяких корпорацій (Боінг, ІБМ, Макдональдс), визнали її як "верх досконалості" і виявили низку загальних рис. Розглянемо їх.

1. Прихильність до дії. Ефективна організація відразу приступає до справи, тоді як чиновник державної установи радиться, але не приймає рішення, поки його не примусять. Організації повинні бути гнучкими, готовими швидко вступити на невідому стежку. Вони повинні відходити від традиційних зразків формального реагування, від жорстких, фіксованих оргструктур, які "душать" їх діяльність.

2. Бути ближче до клієнта. Ефективна організація прислуховується до запитів клієнта і реагує на його вимоги, інакше вона розориться. Основній частині державних установ і організацій це не загрожує. Дуже часто державні бюрократи зайняті собою, а не клієнтами.

3. Самостійність і підприємливість. Людей необхідно стимулювати у проявах відповідальності та ініціативності, у відмові від рутини і від покірливого наслідування інструкціям.

4. Ефективність через людей. Кожний працівник корпорації стимулюється у прояві новаторства, направленого на покращання її роботи. В корпорації існує така атмосфера, коли люди пред'являють високі вимоги один до одного. В державному секторі акцент робиться на зниження затрат, а не на покращання якості послуг.

5. Виконувати роботу, не дивлячись на зміни в системі цінностей. Ми знаємо, що цінності, яких дотримуються політики, з часом змінюються. Це не означає, що чиновники, які дотримуються одних поглядів не можуть працювати з керівниками, що поділяють протилежні погляди. Запобігти такій ситуації можна якщо виходити з таких орієнтирів, як професіоналізм, концентрація уваги на конкретні вимоги клієнта.

6. Вибір сфери діяльності. Корпорація повинна вміти знайти той рід діяльності, для якого вона більш за все придатна. Стосовно установ державної сфери, то вони виконують ті види діяльності, які встановлені законодавством. Приватна корпорація може змінити свій напрямок діяльності. Проте і в державній сфері зростають можливості для вибору того, якою діяльністю займатися. Одне з рішень може бути таким: установа є провідною у певних напрямках, але може за контрактами з приватним сектором займатися іншими видами діяльності.

7. Простота структури. Ефективна організація має просту структуру з невеликою кількістю ієрархічних рівнів. Такий підхід суперечить традиційній бюрократичній структурі з численними ієрархічними рівнями.

8. Реалізація основної мети контролюється зверху; в той же час нижчі ієрархічні рівні самостійні в діях, що сприяють досягненню цих цілей. Має бути знайдено баланс між централізованим управлінням і свободою дій на місцях.

Ідею "менеджеризму" було втілено в практику державного управління за часів прем'єрства Маргарет Тетчер. Засобами досягнення цієї ідеї стали:

1) розподіл всіх урядових структур на дві категорії: центри формування політики і периферію, яка виконує рішення цих центрів;

2) перетворення служб, які виконують рішення, в напівнезалежні агенції, навіть з можливістю їх приватизації;

3) збереження єдиної тарифної сітки, пенсійних та інших пільг лише за персоналом центрів формування політики і деяких неприватизованих підприємств.

Таким чином, було зруйновано єдину систему цивільної служби у Великобританії. В ній залишилась невелика група службовців, які працюють безпосередньо з міністрами постійними секретарями, а також працівники ключових розпорядчих департаментів, які є замовниками робіт для всіх інших служб (а ці служби отримали статус "напівурядових організацій".

Відносини цих органів з ключовими департаментами визначаються рамковою угодою, яка встановлює мету і завдання їх діяльності, а також параметри для оцінки якості їх роботи і фінансової ефективності. Третьою стороною виступає Казначейство, оскільки угоди встановлюють обсяг і порядок фінансування агенцій.

Керівники агенцій несуть повну відповідальність за їх роботу, включаючи всі кадрові питання. Наслідками таких, власне контрактних відносин стало право керівників агенцій керуватися при визначенні окладів не стандартною шкалою, прийнятою для державної служби, а ринковими механізмами. Це дозволило скоротити державні витрати і зробити агенції більш дешевими для суспільства.

У Великобританії фактично більше не існує єдиної державної служби з уніфікованими нормами її проходження. їх замінено багатоманітністю структур, умов трудових угод, шкал оплати, пенсійного забезпечення. Ринкові стимули стали звичними для службовців, а керівники агенцій схожими з менеджерами в бізнесі.

Узагальнюючи досвід реформування цивільної служби у Великобританії можна зазначити, що воно полягає у відмові від концепції єдиної школи категорій зверху донизу. Ця школа визнана як така, що не відповідає сучасним вимогам і потре­бам державної служби.