18.4. Правовий механізм міжнародного управління природокористуванням

У зв'язку з необхідністю вирішення глобальних екологічних проблем нині під егідою ООН розробляється концепція єдиного правового механізму екологічно безпечного планетарного природокористування, яка враховує природно-кліматичні та со­ціально-економічні особливості окремих регіонів і країн. Вихо­дячи з цього можна припустити, що в перспективі виникнуть екологічні блоки, які спільними зусиллями здійснюватимуть функції управління у сфері довкілля та сприятимуть формуван­ню систем екологічного управління як на міжнародному, так і національному та регіональному рівнях. Це, у свою чергу, за­безпечить інтеграцію всіх держав в питанні встановлення між­народних стандартів і нормативів гранично допустимих концен­трацій різних речовин у повітрі, воді та ґрунті, а також ство­рення координуючих міжнародних об'єднань з охорони біосфе­ри та раціонального використання природних ресурсів.

У сфері охорони навколишнього середовища уже функціо­нують міжнародні міжурядові організації, міжнародні неуря­дові організації, такі, як ЮНЕП, органи Генеральної Асамблеї, навчальний і науково-дослідний інститут ООН та ін.; регіональні комісії і комітети, засновані економічною і соціальною Радою ООН. Діяльність цих організацій в основному здійснюється за трьома напрямками:

- оцінка та огляд стану навколишнього середовища (моніторинг, обмін інформацією);

- природоохоронне управління, координація (визначення ці­лей, правові питання);

- розробка глобальної концепції екологічно стійкого розвитку та безпеки.

Спеціалізовані установи ООН, створені за галузевим прин­ципом, вивчають питання охорони навколишнього середовища до сфери своєї діяльності. Такими спеціалізованими відділення­ми ООН є Організація Об'єднаних Націй з питань освіти, науки і культури (ЮНЕСКО), програма розвитку ООН, Європейська економічна комісія ООН (ЄЕК), Всесвітня організація охорони здоров'я (ВООЗ), Продовольча та сільськогосподарська органі­зація ООН (ФАО), Всесвітня метеорологічна організація, Між­народне агентство з атомної енергії (МАГАТЕ), Міжнародна мор­ська організація (ІМО) та ін.

Подробиці

Програма ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП) створена відповідно до резолюції Генеральної асамблеї ООН від 15 грудня 1972 р. і згідно з рекомендаціями Стокгольмської конференції ООН з навколишнього сере­довища. Головне завдання ЮНЕП полягає в координації природоохоронної діяльності в системі ООН і розповсюдження екологічних знань у світі. Вона займається найбільш гострими проблемами глобальної екологічної кризи: зміна клімату, запустелювання земель, деградація ґрунтів, вирубка лісів, скорочення запасів питної води, забруднення океану, скорочення біологічно­го різноманіття. ЮНЕП — центральна установа ООН у галузі охорони довкіл­ля, яка забезпечує комплексний і цілісний підхід до вирішення численних скла­дових загальної проблеми збереження біосфери.

Одним із починань ЮНЕП є створення всесвітньої системи спостережен­ня (моніторингу) за станом і зміною біосфери. Вона складатиметься з таких підсистем:

ІНФОТЕРА — глобальна інформаційна мережа, призначена для забезпе­чення всіх зацікавлених осіб відомостями про джерела інформації щодо на­вколишнього середовища;

ГСМНС - глобальна система моніторингу навколишнього середовища для координації замірів глобального забруднення;

МРПТХР - Міжнародний реєстр потенційно токсичних хімічних речовин для раннього оповіщення про збитки навколишньому середовищу від хіміч­них забруднювачів.

ІНФОТЕРА поки що є єдиною частиною глобальної системи, яка повніс­тю функціонує.

Провідною міжнародною неурядовою організацією є Міжна­родний союз охорони природи і природних ресурсів (МСОП), за­снований під егідою ЮНЕСКО у Фонтенбло (Франція, 1948 р., налічує понад 850 членів). З ініціативи МСОП була створена Червона книга стану популяцій рідкісних і зникаючих видів ссавців, птахів, рептилій, амфібій; складається Зелена книга, де зібрано дані про унікальні та рідкісні ландшафти земної кулі.

МСОП - міжнародна неурядова організація, головна мета діяльності якої - заохочувати, сприяти і допомагати народам світу зберегти цілісність і різноманіття природи та забезпечи­ти екологічне стійке і справедливе використання природних ресурсів.

Всесвітня організація охорони здоров'я (ВООЗ) була створена у 1946 р. в результаті підписання Статуту (Конституції) ВООЗ. Одним із напрямків діяльності ВООЗ є визначення впливу навко­лишнього середовища та його забруднення на здоров'я людини. У сфері охорони довкілля ВООЗ діє за такими напрямками:

• забруднення повітря;

• радіаційна безпека;

• навколишнє середовище і здоров'я дітей;

• безпечність продуктів харчування;

• вода і санітарія;

• зміна клімату;

• інші.

Правові норми, закріплені в установчих договорах, визнача­ють цілі, принципи і завдання європейських співтовариств і Європейського Союзу, їх юрисдикцію, порядок формування і функціонування інститутів, умови здійснення членства.

Екологічна політика Європейського співтовариства закріплена в розділі XIX «Навколишнє середовище» Договору про створення Європейського Економічного Співтовариства (статті 174-176).

Примітка

Ст. 174 визначає цілі Європейського співтовариства у сфері охорони довкілля:

• охорона, захист і поліпшення стану навколишнього середовища;

• захист здоров'я людей;

• розумне і раціональне використання природних ресурсів;

• забезпечення на міжнародному рівні заходів, пов'язаних із вирішенням екологічних проблем у регіональному і глобальному масштабі.

Також ця стаття визначає принципи екологічної діяльності ЄС:

• принцип попередження і превентивних дій;

• принцип відшкодування шкоди, завданої навколишньому середовищу, головним чином шляхом ліквідації"її причин і оплати за шкоду тими, хто її спричинив.

Договір про створення Європейського співтовариства є нор­мою первинного права. Норми вторинного права створюються органами Європейського Союзу і регулюють у межах юрисди­кції співтовариств і Союзу відносини між суб'єктами права ЄС. До них належать: регламенти, директиви, рішення, рекомен­дації та висновки.

Регламент - нормативно-правовий акт загального характе­ру, який у всіх своїх елементах обов'язковий для всіх суб'єктів європейського права і є актом прямої дії.

Директива - нормативно-правовий документ, у якому, як правило, вказуються цілі і результати, які мають бути досяг­нуті, але національній владі надається право самій вирішувати, у якій формі чи за допомогою яких процедур і механізмів ці цілі можуть бути досягнуті.

Рішення - це акти індивідуального характеру, які є обов'я­зковими для всіх своїх адресатів і, як правило, стосуються спе­ціальних, вузьких, часто технічних питань і обов'язкові тільки для тих суб'єктів європейського права, яким вони адресовані.

Рекомендації та висновки не є нормативно-правовими акта­ми і не мають обов'язкової сили.

Основним джерелом екологічного права Європейського Сою­зу є директиви, які є зручним способом урегулювання питань, адже держава - член ЄС сама обирає способи імплементації пе­вних положень у своє внутрішнє законодавство. Але держави не завжди дотримуються термінів внесення відповідних змін до законодавства чи прийняття нового законодавства, не завжди належним чином впроваджують відповідні положення. Більш ефективним засобом у цьому відношенні є регламенти та рішен­ня, які мають пряму дію.

Вторинне законодавство у сфері довкілля можна поділити на:

1. нормативно-правові акти загального характеру, що встановлюють певні спільні принципи для всіх сфер регулювання, які стосуються екологічної політики в цілому;

2. нормативно-правові акти, що стосуються певних сфер.

До першої групи можна віднести рішення Комісії щодо еко­логічного маркування, Кодекси поведінки про доступ громадсь­кості до документів органів та інституцій Співтовариства, Рег­ламент Ради щодо інструменту фінансування навколишнього середовища, Директиву 85/337/ЄЕС з оцінки впливу деяких державних і приватних проектів на навколишнє середовище, Директиву Ради 90/313/ЄЕС про свободу доступу до інформації з навколишнього середовища та ін.

Друга група нормативно-правових актів стосується таких сфер правового регулювання:

• атмосферне забруднення;

• управління відходами і чисті технології;

• попередження забруднення шумом;

• охорона вод;

• ядерна безпека і радіоактивні відходи;

- хімічні речовини, промисловий ризик та біотехнології;

- збереження флори і фауни.

Стратегічні напрямки формування політики у сфері охоро­ни довкілля задаються Програмами дій з навколишнього сере­довища, які приймаються Європейським Економічним Співто­вариством. З 1972 р. по 2002 р. було прийнято шість таких програм. У 2002 р. була прийнята програма дій Співтовариства терміном на 10 років.

Форумом для безпосереднього обговорення актуальних еко­логічних проблем та необхідного для прийняття законодавства служать зустрічі Ради (саміти) з екологічних питань, на яких присутні міністри з навколишнього середовища держав - чле­нів Європейського Союзу. Такі зустрічі проводяться кілька разів на рік і сприяють виробленню та вдосконаленню існуючого законодавства Європейського Союзу у сфері охорони довкілля, а також у вирішені актуальних та нагальних проблем.

Примітка

У 2002 р. відбулося чотири зустрічі Ради, на порядку денному яких були розглянуті такі групи питань: генетично модифіковані організми (можливість контролю і маркування, транскордонний рух, біобезпека); викиди парнико­вих газів; небезпечні хімічні речовини (експорт та імпорт, політика щодо хімічних речовин); використання пестицидів; ліси; екологічна відповідальність; морське середовище (загроза великих аварій); пакування відходів і відходи пакування; ядерна безпека і радіоактивні відходи; зміна клімату; стратегія сталого розвитку; захист ґрунтів; біологічне різноманіття та ін.

Крім головних органів Європейського Союзу, які беруть без­посередню участь у створенні та імплементації екологічного за­конодавства, у 1994 р. було створено Європейське агентство з навколишнього середовища, яке займається виключно питан­нями навколишнього середовища.

Головним завданням Агентства є збір, обробка та розповсю­дження інформації серед тих, хто займається виробленням по­літики, та серед громадськості з метою вироблення та імплеме­нтації ефективної політики у сфері навколишнього середовища в Європейському Союзі та в державах - членах Агентства. Для цього створюється Європейська мережа інформації та спостере­ження за навколишнім середовищем (мережа екологічних орга­нів та інституцій в державах-членах). До її складу входять важ­ливі елементи національних інформаційних систем, національні опорні пункти і тематичні центри.

Агентство з навколишнього середовища має велике коло обо­в'язків, серед яких можна виділити три напрямки: управління мережею (налагодження та розвиток мережі, а також співпраця з міжнародними програмами й організаціями), моніторинг (про­ведення інтегрованої екологічної оцінки) та підготовка звітів (періодичне видання звітів з певних питань). Пріоритетними сферами діяльності Агентства визначено:

• якість повітря і викиди в атмосферу;

• якість води, забруднюючі речовини, водні ресурси;

• стан ґрунту, флори і фауни, біотопів;

• землекористування і природні ресурси;

• регулювання відходів;

• шумові забруднення;

• хімічні речовини, які забруднюють навколишнє середовище;

• прибережна охорона.

Членами агентства є держави — члени Європейського Союзу, а також Ісландія, Ліхтенштейн і Норвегія.

Розвиток міжнародних відносин у сфері екологічної безпеки будується на взаємних зобов'язаннях і відповідальності зі скорочення негативних трансграничних впливів. Такі поняття, як «екологічна інтервенція», «межа екологічної безпеки», «еконо­мічна і політична відповідальність держав з міжнародного еко­логічного права» і т.д., уже введені в практику міжнародних відносин.

Керуючись міжнародними нормативами, світова промисло­вість на добровільній основі розробила принципи промислової діяльності у відношенні до навколишнього середовища, приро­дних ресурсів, науки і техніки. Згідно з цими принципами дер­жави зобов'язані стосовно своїх громадян та інших держав:

• підтримувати екосистеми та відповідні екологічні процеси, необхідні для функціонування біосфери;

• підтримувати біологічне різноманіття видів, забезпечуючи їх існування, та сприяти збереженню всіх видів фауни, флори в їх природних середовищах;

• дотримуватись принципу оптимальної стійкої продуктивності при використанні живих природних ресурсів і екосистем;

• запобігати або зменшувати будь-яке істотне екологічне забруднення або збиток;

• вводити відповідні норми охорони навколишнього середовища;

• проводити або вимагати проведення попередніх оцінок для забезпечення того, щоб нові масштабні програми, проекти і технології сприяли цілям сталого розвитку.

У міжнародному співробітництві з охорони навколишнього середовища Україна посідає одне з чільних місць. Будучи чле­ном ООН, вона є суверенною стороною і бере участь у 20 міжна­родних конвенціях, а також 10 міжнародних угодах, виконує міжнародні зобов'язання з охорони довкілля.

Необхідність міжнародного співробітництва обумовлена:

• глобальним характером багатьох екологічних проблем;

• транскордонним характером забруднення;

• міжнародними зобов'язаннями України щодо охорони довкілля;

• вигодою від міжнародного обміну досвідом і технологіями, можливостями залучення міжнародних інвестицій.

У сфері національної екологічної політики міжнародна діяльність України за період 1993—1997 років була спрямована на розробку та впровадження погодженої з міжнародними нормами стратегії використання й охорони природних ресурсі», а також гармонізації екологічних індикаторів стійкого розвитку ;і індикаторами і нормами країн — членів ЄС. Україна бере активну участь у роботі Європейської економічної комісії, насамперед, у роботі Комітету з екологічної політики. У сфері гармонізації інтегральних показників сталого розвитку для реалізації рішень 3-ї Міністерської конференції «Навколишнє середовище для Європи» (Софія, 1995), де серед інших важливих документів було схвалено Програму дій для Європи, зусилля України кон­центруються на таких напрямках:

• розробка та реалізація національної природоохоронної про­грами дій;

• адаптація європейських і розробка національних інтеграль­них екологічних індикаторів сталого розвитку, а також спо­собів їх застосування для прийняття оптимальних рішень;

• пошук та ефективна адаптація економічних важелів регулювання ресурсокористування та природоохоронної діяльності;

• посилення ролі передових технологій в екологічно збалансованому сталому розвитку з метою зниження рівня забруднення навколишнього середовища і ризику екологічної деградації;

• гарантування екологічної безпеки ядерних об'єктів;

• попередження забруднення Чорного та Азовського морів; посилення ролі засобів мас-медіа і залучення громадськості до вирішення соціально-економічних і природоохоронних проблем на різних рівнях.

Міжнародне співробітництво України відбувається за таки­ми напрямками:

• співробітництво з міжнародними організаціями системи ООН;

• співробітництво на двосторонній основі в галузі охорони довкілля;

• участь у регіональних природоохоронних заходах;

• участь у міжнародних програмах ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.

Література

1. Екологія і закон: Екологічне законодавство% У 2 кн. / Під ред. В.І. Андрейцева. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - Кн. 1. - 704 с.

2. Справочник по управленню в области охраны окружающей среды: Проблемы. Закони. Инструкции. Институты - Братислава: Региональное бюро ПРООН для стран Европы и СНГ, 2003. - 379 с.

Контрольні питання

1. Охарактеризуйте ієрархію нормативно-правових актів, що регулюють екологічні відносини.

2. Дайте характеристику структури екологічного законодавства України.

3. Які з принципів охорони навколишнього природного середовища, задекларовані в Законі України «Про охорону навколишнього середовища», не реалізуються на практиці повною мірою?

4. Назвіть основні завдання формування екологічного законодавства в Україні.

5. Порівняйте екологічне законодавство України з чинним законодавством ЄС за структурою та правовими екологічними нормами.

6. Які законодавчі акти регулюють екологічну безпеку України?

7. Назвіть сфери, у яких передбачається здійснювати наближення екологічного законодавства України до екологічного законодавства ЄС?

8. Дайте характеристику Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» як рамкового закону.

9. Яким чином та якими правовими документами врегульовані земельні, водні, гірські, лісові відносини та відносини у сфері охорони, використання та відтворення тваринного світу?

10. Які відносини виникають між країнами при здійсненні правового механізму управління природокористуванням?

11. Які організації співпрацюють у сфері охорони довкілля?

12. Дайте характеристику діючих програм ООН і ЄС у сфері природокористування.

13. Які функції та обов'язки виконує Європейське агентство з навколишнього середовища?

14. Обґрунтуйте необхідність міжнародного співробітництва у сфері охорони довкілля.

Основи стійкого РОЗВИТКУ

Основи розвитку систем • Зміст поняття стійкого розвитку • Підходи до розуміння поняття «стійкого розвитку» • Напрями та інструментарій розв'язан­ня проблем стійкого розвитку • Показники та інди­катори стійкого розвитку