20% До 12% соответственно), однако увеличилась доля служащих провинциальных

администраций (с 19% до 49%). С 1997 по 1999 г. число федеральных государственных

служащих сократилось почти в 2,5 раза и составило 569 382 человек. 2

С начала XXI века реформируется структура публичной службы.

В соответствии с действующим законодательством все служащие публичного

сектора подразделены на базовых работников (trabajadores de base) и доверенных лиц

(trabajadores de confianza).

К базовым служащим отнесены работники, осуществляющие оперативные и

обслуживающие функции, для исполнения которых не требуется образование высокого

уровня (шоферы, секретари, архивисты и т.д.). Положение этих служащих регулируется

нормами трудового законодательства, прежде всего Федеральным законом о работниках,

находящихся на службе государства.3

Статус доверенных служащих приобретают лица, замещающие определенные

должности в государственном аппарате, которые предполагают выполнение сложных

функций и высокую квалификацию работников. К доверенным лицам отнесены служащие

перечисленных в законе категорий, в том числе: назначенные на должность

Президентом; имеющие право принимать юридически значимые решения в органах и

учреждениях исполнительной власти; осуществляющие функции контроля и надзора;

управляющие публичными фондами или материальными средствами; занимающиеся

научными исследованиями, оказанием консультационной помощи; помощники

руководителей органов исполнительной власти. Кроме того, доверенными служащими

признаются работники аппаратов законодательных и судебных органов. Отношения

доверенных служащих с государством регулируются нормами административного права.

Таким образом, по законодательству Мексики обслуживающий персонал отделен от

специалистов и руководителей.

Если в подавляющем большинстве стран Латинской Америки стабильность

карьеры квалифицированным служащим гарантируется, то в Мексике их положение

зависит от усмотрения политических руководителей. Более защищены с правовой точки

зрения базовые служащие, которым гарантируется сохранение должностей при смене

правительства и право на компенсацию в случае досрочного прекращения служебных

обязанностей.

Хотя государственная служба дифференцировалась по видам в зависимости от

сферы деятельности (на военную, полицейскую, дипломатическую и т.д.), карьерная

гражданская служба вплоть до начала XXI в. не была создана. Пожалуй, только

применительно к сферам внешних сношений и публичного образования можно было

говорить о функционировании тех принципов, которые обычно характерны для

гражданской службы.

Избранный в 2000 г. от партии национального действия Президент В. Фокс,

выражая недовольство деятельностью государственных служащих и учитывая кризисные

явления в обществе, объявил о начале реформ. Была поставлена цель создания

современной, эффективной, открытой и экономной государственной службы.

Первоочередными задачами были признаны формирование карьерной гражданской

службы и распространение системы заслуг на всех работников публичного сектора.

В настоящее время предпринимаются попытки унификации планирования и

развития человеческих ресурсов публичного сектора. Введен Единый реестр публичных

служащих, уточняются общие критерии отбора и оценки кадров. Кроме того,

осуществляется дифференциация правового статуса работников государственного

аппарата.

В 2003 г. принят Закон о профессиональной карьерной службе, а с 2006 г.

карьерная служба начала функционировать в полном объеме. Следует отметить

специфику понимания карьерной службы мексиканским законодателем. Если

классический подход к карьерной службе предполагает ее закрытый характер,

ограничение возможностей перехода из одного корпуса служащих в другой, то

мексиканская карьерная служба допускает мобильность и ориентирована прежде всего

на большую институциональную самостоятельность по отношению к политическому

руководству. Профессиональная карьерная служба (Servicio profesional de carrera)

создается как самостоятельный вид государственной службы и объединяет деятельность

служащих государственных органов и учреждений федеральной централизованной

публичной администрации. Однако она не включает службу в аппарате Президента, в

Секретариате (министерстве)4 иностранных дел, в органах национальной и общественной

безопасности, во внешнеполитических органах. Не относятся к карьерной службе лица,

занимающие должности секретарей, руководителей административных департаментов,

помощников секретарей (если проводить аналогию с Россией, то это – категории, близкие

к нашим категориям «руководителей» и «советников (помощников»), а также

военнослужащие, преподаватели, работники медицинских и парамедицинских

специальностей. Таким образом, профессиональная карьерная служба по своему объему

и содержанию приближается к классической гражданской службе. Не случайно

профессиональную карьерную службу в мексиканской политической и даже научной

литературе нередко называют гражданской службой.

Закон гарантирует стабильность и преемственность профессиональной карьерной

службы, право служащих на повышение квалификации и профессиональный рост, на

получение денежного содержания и компенсаций. Системность профессиональной

карьерной службы обеспечивает взаимосвязь организации и правового регулирования ее

отдельных институтов: планирования человеческих ресурсов, поступления на службу,

профессионального развития, сертификации, оценки, прекращения службы, контроля

исполнения.

Мексика отказалась от существовавшей долгое время децентрализованной

системы управления государственной службой, когда все функции управления кадрами

государственного аппарата юридически были переданы руководству государственных

органов и учреждений, а фактически осуществлялись правящей политической партией. В

настоящее время управляет профессиональной карьерной службой Секретариат

публичной службы, разрабатывающий и утверждающий конкретные правила ее

организации и функционирования.

Секретариат публичной службы устанавливает общие критерии оценки

профессиональной гражданской службы, разрабатывает программы развития публичной

службы и повышения квалификации служащих; готовит ежегодный бюджет, управляет

имуществом и ресурсами публичной службы. Секретариат решает вопросы создания и

ликвидации комитетов по профессионализации и отбору, проводит проверки и ревизии

государственных учреждений. Кроме того, он наделен полномочиями по разрешению

спорных вопросов, возникающих в системе профессиональной гражданской службы. За

функционирование отдельных институтов профессиональной карьерной службы

отвечают соответствующие структурные подразделения Секретариата - генеральные

директораты.

Все должности карьерной службы вводятся в единый каталог. Каждое

государственное учреждение совместно с Секретариатом публичной службы

устанавливает квалификационные требования к претендентам на конкретные должности.

Кроме того, ведется Единый реестр профессиональной карьерной службы, в который

заносятся все карьерные служащие.

По всеобщему признанию, наиболее удачно разработаны в действующем

законодательстве процедуры отбора кандидатов на посты профессиональной

карьерной службы. Назначение на карьерные должности осуществляется только с

использованием публичных механизмов. Все лица, желающие поступить на

профессиональную карьерную службу, должны пройти открытый конкурсный отбор.

Информация о вакантных должностях и проводимых конкурсах объявляется в

официальном Diario Oficial de Federacion, а также на официальном сайте Секретариата

публичной службы в сети Интернет. Желающие принять участие в конкурсном отборе

могут обратиться в отборочный комитет только через веб-сайт.

К конкурсу допускаются как мексиканские граждане, удовлетворяющие __________указанным

в законе требованиям, так и иностранцы, миграционный статус которых позволяет

осуществлять публичную службу. Не могут быть допущены к карьерной службе лица,

осужденные к лишению свободы, ограниченные в гражданских правах, а также

священнослужители. Принцип конкурсного отбора в карьерную службу распространяется

не только на лиц, впервые поступающих на государственную службу, но также на базовых

и доверенных служащих. При этом базовые служащие должны либо получить

разрешение на поступление в карьерную службу, либо перед тем, как принять участие в

конкурсе, уволиться со своего поста.

Конкурсный отбор проводится в пять этапов. Сначала оцениваются только

представленные документы, при этом сохраняется анонимность конкурсантов. Затем

выявляются психометрические показатели, после чего оцениваются общие способности

кандидатов. Далее проводятся письменные экзамены, и завершает процедуру отбора

собеседование. При оценке претендентов учитываются как общие требования,

предъявляемые к государственным карьерным служащим, так и частные требования к

соответствующей должности. Помимо результатов, достигнутых во время испытаний,

оцениваются способности претендентов и опыт работы.

Оценка конкурсантов осуществляется отборочным комитетом, в который по

должности входят руководитель структурного подразделения по человеческим ресурсам

соответствующего государственного учреждения, а также руководитель того

подразделения, в котором появилась вакантная должность. Решение выносится тремя

членами отборочного комитета и может быть обжаловано.

Прежде чем приступить к исполнению должностных обязанностей, служащие

приносят присягу о соблюдении Конституции и изданных на ее основе законов.

В соответствии с законом и уточняющим его регламентом5 деятельность

карьерных служащих должна основываться на принципах законности, эффективности,

объективности, качества, беспристрастности, заслуг, равенства возможностей.

Поступившие на карьерную службу лишь через год после зачисления в штат

учреждения приобретают права карьерного служащего в полном объеме.

Служащим госаппарата запрещается совместительство: одному лицу не

разрешается занимать несколько оплачиваемых постов. Исключение допускается лишь

для работников образования6.

Каждый карьерный служащий совместно с комитетом по профессионализации и

отбору должен разработать план профессионального роста. При этом следует

учитывать, что закон допускает различные варианты продвижения по служебной

лестнице и перемещения работников из одного учреждения в другое: вертикальные,

горизонтальные и боковые перемещения.

Вертикальное перемещение предполагает получение новой должности с более

сложными функциями и большей мерой ответственности. Оно осуществляется на основе

конкурсного отбора, с учетом оценки деятельности служащего и получения им

сертификатов, удостоверяющих компетентность в соответствующих сферах управления.

Горизонтальное перемещение предполагает передвижение служащего на другой

квалификационный уровень, допустимый для занимаемого поста. При этом не

изменяется сама природа выполняемых служащим функций. Горизонтальное

перемещение выступает в качестве необходимой альтернативы вертикальному

перемещению, поскольку вакантные должности вышестоящего уровня освобождаются

реже, чем возникает необходимость повысить по службе добросовестного работника.

Горизонтальные перемещения возможны при удовлетворительной оценке труда

служащего, с учетом прохождения курсов повышения квалификации.

Боковое перемещение осуществляется в случае перехода работника на ту же

должность в другое подразделение данного учреждения или в другое учреждение.

Перевод служащего допускается также в случаях реструктуризации учреждения или

сокращения штатов. Кроме того, возможен временный перевод служащего в частное

предприятие или учреждение на основе соглашения между учреждениями частного и

публичного секторов.

Труд служащего оценивается по количественным и качественным показателям

исполнения служебных обязанностей, достижения запланированных результатов,

достигнутого уровня квалификации, а также продуктивности, эффективности и честности

служащего. Карьерный служащий должен быть компетентным с управленческой и

технической точек зрения, обладать необходимыми знаниями об устройстве и

функционировании государства. К служащему предъявляются строгие этические

требования: он должен быть уважительным и прилежным, беспристрастным и

справедливым, честным и эффективным. В настоящее время разрабатываются

должностные инструкции и регламенты для карьерных служащих.

В соответствии с действующим законодательством заработная плата публичных

служащих федерации и федерального округа не может быть ниже установленного

общего минимума. Но фактически публичные служащие получают довольно высокую

заработную плату, подчас не оправданную уровнем национального дохода страны, но

обусловленную оплатой труда работников частного сектора. В настоящее время

денежное содержание государственных служащих высокое, в среднем оно на 17,6%

выше, чем у работников частного сектора.7

В случае совершения дисциплинарного проступка служащие подлежат

административной ответственности по нормам Федерального закона об

административной ответственности публичных служащих. В качестве санкций могут быть

назначены, в частности, приостановление службы на срок от трех дней до одного года,

смещение с поста, запрет на замещение определенных должностей в течение

установленного срока.

Карьерные служащие могут потерять свою должность в результате

неудовлетворительной оценки их работы со стороны непосредственного начальника. Так,

карьерный служащий должен освободить свой пост, если он дважды получил

отрицательную оценку своих возможностей осуществлять обязательные функции; если

неудовлетворительными признаны результаты его труда; если он в двух инстанциях не

получил требуемые по закону сертификаты, подтверждающие его компетентность в

соответствующей сфере.

Таким образом, несмотря на амбициозные заявления, администрация Фокса на

решительные действия по реформированию всего государственного аппарата не

отважилась и ограничилась частичными реформами. Сложившиеся подходы к

разделению государственных служащих на базовых и доверенных сохранены, а создание

гражданской службы стало своеобразным «пилотным» проектом, направленным на

внедрение системы заслуг, который в случае его удачной реализации поможет

реформировать весь государственный аппарат.

Государственная служба Бразилии

В настоящее время Бразилия занимает одно из лидирующих мест в Латинской

Америке по уровню организованности и эффективности государственного аппарата. По

всеобщему признанию, это явилось результатом многих реформ, осуществлявшихся в

стране в ХХ веке.

Основы современной государственной службы были заложены в 1930-х годах,

когда президент Г.Варгас поставил задачу создать по-веберовски рациональную

бюрократию, внедрив систему заслуг. Меритократические принципы были «освящены»

Конституцией 1934 г. и подтверждены Законом о государственной службе 1936 г.

Предусматривалось поступление на государственную службу в результате конкурсного

отбора, закон защищал государственных служащих от произвольных увольнений,

закреплял принцип политической нейтральности служащих. Создание в 1936 г.

Административного департамента публичной службы, подчиненного президенту,

обеспечило централизованное управление бюрократией. С 1938 г. стали проводиться

открытые конкурсы на замещение вакантных должностей в государственном аппарате. В

результате проводимой политики удалось сформировать профессиональную

государственную службу, отобрать квалифицированных специалистов высшего и

среднего уровня управления.

С 1945 по 1960 г. в связи с изменениями политического режима система заслуг

фактически была отменена. Она начала восстанавливаться лишь с 1960-х гг., да и то не

в полном объеме. Военное правительство 1960-1980-х годов ввело новые подходы к

организации и функционированию государственной службы. Декрет-закон №200 от 1967

г. и принятая в 1979 г. Национальная программа дебюрократизации предусматривали

внедрение менеджеристских принципов в государственное управление. Функции

производства товаров и услуг изымались из министерской системы и передавались

автономным агентствам, публичным предприятиям и обществам смешанной экономики.

Руководители автономных агентств назначались политическими лидерами и получали

широкие дискреционные полномочия. В 1968 г. было отменено право служащих на

стабильность карьеры и гарантированную занятость. Публичная администрация

получила разрешение заключать срочные контракты с лицами, сдавшими конкурсные

экзамены, и в 1981 г. среди 468 тыс. служащих федеральной бюрократии насчитывалось

уже 51,6% работников, принятых на службу по контракту8. Статус контрактных служащих

стал определяться нормами частного права. Это привело, с одной стороны, к большей

гибкости государственного аппарата и отказу от строгого применения системы заслуг, а с

другой - к патронажу и клиентелизму (особенно на уровне штатов и муниципалитетов). В

конце концов центральные власти фактически потеряли контроль над автономными

агентствами.

Возвращение к гражданскому правлению поставило задачу обеспечения

организационного единства государственного аппарата. С этой целью Указ-закон №