4. Государственная служба Германии.

История возникновения государственной службы в Германии

Германия, как и Франция, является страной с богатейшими бюрократическими (в

хорошем смысле этого слова) традициями1. Корни немецкого чиновничества уходят в

XVIII век в Пруссию, когда в результате реформы Фридриха-Вильгельма I сформировался

ставший нарицательным тип прусского чиновника. При нем чиновники набирались чаще

всего из числа офицеров. Это были люди, привыкшие к армейской дисциплине, не

рассуждавшие при выполнении приказов и лично преданные королю. Собственно,

принцип личной преданности и верности и был в то время основой отбора на

государственную службу. Следует также отметить, что, помимо преданности и

исполнительности, прусское офицерство и генетически связанное с ним чиновничество

всегда отличались высокой степенью эффективности и честности. Не случайно уже в

двадцатом столетии и даже после II Мировой войны патриотически настроенные

немецкие аналитики были склонны рассматривать дух прусского офицерского корпуса как

одну из основ могущества страны. Вот, например, отрывки из рассуждений далеко не

одиозного автора: «Суровость, аскетизм и духовное единообразие людей и сами

географические особенности страны, лежащей восточнее Эльбы, создали основные

отличительные признаки... профессиональной морали, в которую вошел весь набор

качеств, считающихся с тех пор «прусскими»... Тут и дух порядка, и чувство долга, и

приверженность к организации, и пунктуальность, и деловитость.... Таким образом...

потребность в надежном инструменте власти превратилась в реальную моральную

силу»2. Правда, автор говорит, в первую очередь, о военных, но в той же мере относит

это и к гражданским «слугам государства». Некоторые немецкие авторы даже считают,

что в доконституционный период профессиональное чиновничество призвано было

компенсировать отсутствие конституции.

Первый имперский Закон о чиновничестве был издан почти сразу после образования

Германской империи - в 1873г. и, несмотря на множество последовавших изменений,

«дух прусского чиновничества» в главных своих чертах сохранялся. Именно этот

фундамент, заложенный на ранних этапах развития государственной службы, а также

последующая профессионализация всей системы государственного управления

Германии, способствовал формированию ее имиджа, как высокопрофессиональной и

эффективной бюрократии.

После падения монархии Веймарская Конституция 1919 года закрепила создание

непартийной государственной службы и гражданские права гражданских служащих, что

закреплено в Статье 130: «Гражданские служащие являются служащими общества, а не

партии. Всем гражданским служащим гарантируется свобода политических мнений и

свобода объединений». В период нацистского режима между 1933 и 1945 годами эти

права и свободы, разумеется, не соблюдались3. Основной Закон 1949 года восстановил

основы профессиональной государственной службы, в частности, Статья 33 гласит:

«Каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в

соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной

квалификацией. Осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как

правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным

узами публично-правовых отношений службы и верности. Правовое регулирование

государственной службы должно учитывать традиционные принципы профессионального

чиновничества»4.

Понятие, виды, численность государственных служащих.

Говоря о государственной службе Германии, необходимо отдельно остановиться на

вопросе о том, что же включает в себя понятие государственного служащего в Германии.

Оно существенно шире, чем принятое в России.

Согласно Закону о федеральных служащих в редакции 1985 г. (далее - Закон 1985 г.),

федеральным служащим является лицо, находящееся в «публично-правовых отношениях

службы и верности» (служебные отношения) с Федерацией, либо непосредственно

подчиненной Федерации «корпорацией, учреждением или организацией публичного

права». Государственными нанимателями в силу организации территориального

устройства Германии являются, как Федерация, так и Земли и муниципалитеты.

Нанимателем гражданских служащих могут быть также и государственные корпорации, а

также другие организации, находящиеся под государственным контролем. Такие

служащие являются косвенными федеральными служащими.

На немецкой гражданской службе состоят три типа государственных служащих:

Beamte (карьерные гражданские служащие, далее – карьерные служащие) – около 30%

всех служащих, Angestellte (сотрудники) – около 45% всех служащих и Arbeiter (наемные

работники). Ротации между категориями практически никогда не происходит. Карьерные

служащие представляют собой элиту государственных служащих, они принимаются на

службу, где они продвигаются по карьерной лестнице в определенной сфере, в то время,

как второй и третий из названных типов служащих принимаются для выполнения какой-

либо специфической работы. Важным отличием карьерных служащих является их

пожизненное назначение, более высокий уровень оплаты труда, а также более высокая

пенсия. Практически все карьерные государственные служащие, занимающие должности

на федеральном и земельном уровнях, имеют высшее образование, обычно с уклоном в

право или экономику. Карьерные служащие не имеют права на забастовку (другие два

типа – имеют), обязаны защищать конституционный порядок и несут юридическую

ответственность за исполнение административного законодательства. Одним из

различий являются основополагающие документы регламентирующие трудовую

деятельность. Работа карьерных служащих регламентируется специальным

законодательством (федеральным законом), работа же остальных регламентируется

общим трудовым законодательством и оформляется рабочим контрактом.

В дальнейшем по тексту мы будем использовать понятие государственного служащего в

качестве описвывающего все виды службы, в остальных случаях будет указан вид

службы.

В 1972 в свет вышел очень противоречивый закон (известный как Radikalenerlass или

Berufsverbot), который институционализировал запрет на найм антидемократически

настроенных экстремистов на государственную службу, для чего разрешал проверять

всех претендентов на должность государственной службы на наличие экстремистских

политических взглядов. Другие служащие также могут быть подвергнуты проверке в

соответствии с индивидуализированными контрактами.

Численность. Говоря о численности государственных служащих, стоит отметить, что

число только карьерных служащих более чем удвоилось с 1950 до 1989, с 790,000 до 1.8

миллиона в Западной Германии, где они составляли 6,6% рабочей силы. Рост

численности остальных видов служащих был отчасти обеспечен развитием образования

в послевоенное время, поскольку учителя и профессора также являются гражданскими

служащими. При этом, по данным на июнь 1992 года, на государственной службе

состояло 6,7 миллионов немцев (включая 1,1 миллион занятых на временной основе), из

них около 5 миллионов – в Западной части страны, и 1,6 – в восточной. Подавляющее

большинство из них (4,5 миллиона) работали на уровне земель и муниципалитетов5. По

данным Министерства внутренних дел6, в 2005 году на федеральном уровне работали