5.645/70 От 1986 г. Распространил единый публично-правовой режим на служащих не

только централизованной администрации, но и автономных агентств. Более 400 тысяч

работников децентрализованных учреждений оказались выведенными из-под действия

норм Трудового кодекса9. Был сформирован и с 1987 г. ведется Национальный реестр

публичных служащих, позволяющий учитывать их численность и занимаемые ими

должности.

Конституция 1988 г.10 восстановила систему заслуг и распространила

меритократические принципы на большее число служащих (в частности, на

педагогических и научных работников). Статья 37 объявила, что замещение постоянной

должности публичной службы возможно только в случае успешного прохождения

вступительных экзаменов, а право на стабильность службы предоставлялось лишь после

прохождения двухлетнего испытательного срока.

Впоследствии на основании так называемой временной поправки

гарантированная занятость была обеспечена всем публичным служащим, имеющим стаж

службы более пяти лет. Эту временную поправку бразильский народ не случайно назвал

«поездом счастья»: если на момент подготовки Конституции только 6% федеральных

государственных служащих имели право на гарантированную занятость, то с введением

временной поправки это право получили более 50% федеральных государственных

служащих.11 Стабильность службы предоставлялась в том числе и работникам,

принятым на публичную службу без экзаменов в период военного правления.

Конституция гарантировала публичным служащим выплату пособий по

социальному обеспечению и предусматривала право выхода на пенсию по выслуге лет.

Пенсии вышедшим в отставку служащим выплачивались в размере последнего

жалованья, причем любые повышения оплаты труда публичных служащих приводили к

таким же повышениям размера пенсий. Никаких ограничений по занятости работников,

вышедших в отставку, не устанавливалось. Естественно, что в таких условиях многие

публичные служащие поспешили оформить пенсии по выслуге лет.

Закрепление принципов бюрократического управления препятствовало

клиентелизму, но усиливало корпоративный характер государственной службы. Расходы

на содержание государственного аппарата росли, однако его эффективность по ряду

показателей уменьшалась. Так, в 1991 г. на содержание вышедших в отставку было

израсходовано около 30% всех средств, предназначенных на публичную службу.12

Экономический кризис начала 1990-х годов, усугубивший последствия неудачных реформ

государственной службы, привел __________к осознанию необходимости новых подходов к

государственному управлению.

Чтобы остановить гиперинфляцию, правительство Ф.Коллора сокращало

государственный аппарат и осуществляло приватизацию. Однако серьезные реформы,

позволяющие произвести качественные изменения в государственной службе, даже не

намечались. Бюрократия была объявлена главным виновником неэффективного

управления, оплотом коррупции и бюрократизма. Кампания «против государственников»

- бюрократии в образе не допускающего морального оправдания «бегемота чудовищных

размеров», порождающего дефицит государственного бюджета, - ставила задачу «убить

тигра инфляции одним выстрелом», уменьшив численность работников федерального

государственного аппарата на 360 тыс.человек. Каждый министр должен был сократить

штат своего министерства на 30%. Поскольку это оказалось практически невозможным,

администрация попыталась уменьшить оплату труда государственных служащих,

заморозив их оклады. В результате проведенных мер качество работы государственного

аппарата резко снизилось.

Возглавивший кампанию по борьбе с коррупцией президент Ф.Коллор сам был

обвинен в совершении коррупционных деяний и в результате объявления импичмента

ушел в отставку. Сменивший его на президентском посту в 1992 г. бывший вице-

президент И.Франко попытался «повернуть часы назад» и восстановил в прежних

должностях государственных служащих, уволенных в период правления Ф.Коллора. Но

кардинальные административные реформы, пересмотревшие концепции

государственного управления, были осуществлены позже, во время двух сроков

президентского правления Ф.Э.Кардозо (1995-1999, 1999-2003 гг.).

Амбициозная программа реорганизации государственной службы была

разработана в 1995 г. Министерством федеральной администрации и реформы

государства (MARE). Выделялось три направления реформирования публичной

администрации: изменение структур и законов; замена бюрократических ценностей на

менеджеристские; изменение функций управления и показателей оценки труда

служащих. Правительство обосновало переход к смешанной системе государственной

службы, сочетающей бюрократические и менеджеристские элементы. Администрация

Ф.Кардозо должна была решить задачу повышения эффективности государственного

аппарата при сохранении высококвалифицированных специалистов на ведущих

должностях государственной службы и одновременном введении механизмов,

обеспечивающих большую гибкость управленческих структур. Было признано

необходимым не сокращать государственный аппарат), а перераспределить работников,

учитывая реальные потребности отраслей и регионов.

Правительству Ф.Кардозо удалось внести изменения в Конституцию13 и отменить

жесткие формулировки о единообразном регулировании статуса публичных служащих

(ст.39), доказать неосновательность распространения принципа стабильной занятости на

всех работников государственного аппарата. Было признано целесообразным

обеспечить стабильность карьеры только для служащих, непосредственно реализующих

государственно-властные полномочия.

Правительственная программа реформ предусматривала разделение сфер

деятельности государства на четыре сектора: 1) сектор стратегических центров,

управление в которых осуществляют государственные органы; 2) сектор исключительной

компетенции государства, в котором задействованы централизованные государственные

органы и автономные государственные агентства; 3) конкурентный сектор, в котором

государственные структуры действуют наряду с социальными организациями; 4) сектор

производства товаров и услуг, в управлении которым государство участвует через

предприятия и организации смешанной экономики. Использование бюрократических и

менеджеристских методов управления государственной службой варьировалось от

сектора к сектору. Бюрократические методы и формы управления имели наибольшее

значение в стратегических центрах, в то время как в других секторах обеспечивалось

преобладание менеджеристских подходов.

Не все задуманные программы удалось осуществить. В частности, реформаторы

не смогли полностью перестроить государственный сектор; значительно меньше, чем

планировалось, было создано новых публичных учреждений – социальных организаций.

Однако облик государственной службы к концу второго срока президентства Ф.Кардозо

существенно изменился.

Победивший на президентских выборах И.Лула большее внимание стал уделять

взаимодействию публичных служащих с обществом и гражданами, введению в действие

принципов административных процедур, модернизации структуры ведущих министерств,

усилению координации деятельности органов исполнительной власти. Стали активно

внедряться механизмы «консультационной демократии»: проводятся общественные

обсуждения планов развития и правительственных программ, публично обсуждаются

предложения государственных служащих.

Понятие публичного служащего в настоящее время трактуется весьма широко

и основывается на определении, данном в Декрете Президента Республики № 1.171 от