481 400 Служащих, на уровне Земель - 2,076,900, в муниципалитетах - 1,337,800,

косвенные служащие составляли 652,400 человек. При этом всего около 400 – 500

служащих являются политически назначаемыми – это политическая верхушка

государственного аппарата7.

Управление государственной службой в Германии.

С принятием Основного Закона Федеративной Республики Германия 23 мая 1949 года

связано становление и дальнейшее развитие немецкой государственной службы.

Основной Закон содержит наиболее важные положения, на которых основываются все

остальные законы регулирующие вопросы государственной службы в Германии.

Принятие Основного Закона ФРГ положило конец поддерживавшейся оккупационными

властями тенденции расщепления единого института государственной службы на

разрозненные службы земель и восстановила традиционные принципы немецкой

профессиональной службы.

Развитие института государственной службы в современной Германии неразрывно

связанно с обязанностью всех совершеннолетних мужчин проходить службу в армии, что

закреплено в Основном Законе. В частности, первый толчок к развитию и своему

обособлению государственная служба Германии получила находясь в статусе

альтернативы службе в армии (Ersatzdienst – специальный термин, обозначающий

гражданскую службу, заменяющую военную службу для лиц, отказывающихся от призыва

в армию по моральным мотивам).

Так статья 4 Основного Закона гласит, что никто не может быть принужден против своей

совести к военной службе с оружием. Потому статьей 12 предусматривается и

возможность прохождения альтернативной службы: «мужчины, начиная с 18-летнего

возраста, могут призываться на службу в вооруженные силы, Федеральную пограничную

охрану или части гражданской обороны… Отказывающийся нести военную службу с

оружием по соображениям совести может быть обязан нести альтернативную службу...

Военнообязанные, которые не состоят на службе, предусмотренной в абзацах 1 и 2, в

условиях состояния обороны могут … привлекаться по закону или на основании закона к

несению гражданской службы на основе трудовых отношений…»

Поступательное развитие гражданской службы продолжалось более 20 лет и

сопровождалось принятием и внесением изменений в законодательство об

альтернативной гражданской службе, учреждением в ноябре 1969 года института

Федеральных уполномоченных по государственной службе (Einsetzung eines

Bundesbeauftragten für den zivilen Ersatzdienst), курировавших вопросы, затрагивающие

государственную службу, учреждением должности Советника Министра по вопросам

государственной службы, выходом в свет журнала «Гражданская служба»

(первоначальное название которого – «Служба»)8 и т.д. Апогеем институционализации

государственной службы стало 1 октября 1973 года, когда в рамках Министерства по

делам семьи, пенсионеров, женщин и молодежи (Ministerium für Familie, Senioren, Frauen

und Jugend) было создано Федеральное ведомство гражданской службы (Bundesamt für

den Zivildienst), которое и по сей день отвечает за государственную службу в контексте

реализации права каждого гражданина, закрепленного в статье 33 Основного Закона:

«Каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в

соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной

квалификацией». Таким образом, каждый имеет право быть назначенным на

государственную должность, если обладает соответствующей квалификацией.

Институты немецкой государственной службы

В рамках немецкой традиции государственной службы можно выделить несколько

характерных основополагающих институтов.

Институт принципа верности был установлен Фридрихом-Вильгельмом во времена

Веймарской республики, позднее трансформировался из личной преданности монарху в

юридически зафиксированную обязанность чиновников защищать республику. Однако

при нацистах принцип личной преданности был переориентирован на преданность по

отношению к фюреру. Об этом говорилось в преамбуле так называемого «органического»

Закона 1933г., но в самом тексте Закона устанавливалась уже преданность идеологии:

«Чиновник, который в своей деятельности не проявляет готовности в любой момент и

самозабвенно выступить в защиту национал-социалистического государства, подлежит

увольнению», также увольнению подлежали лица неарийского происхождения.

Послевоенный федеральный закон о госслужащих (1953г.) восстановил веймарскую

трактовку принципа верности, установив, что «чиновник всем своим поведением должен

свидетельствовать о признании свободного демократического строя в духе Основного

закона и выступать в его защиту». До этого в стране, как известно, была проведена

денацификация, через процедуру которой прошли и служившие при нацизме чиновники.

Правда, их не лишали права на пенсию и стажа работы, но саму проверку выдержали

далеко не все. При объединении Германии в 1990г. для восточногерманских чиновников

также были сохранены и стаж, и право на пенсию. Однако на работников партаппарата

СЕПГ это не распространилось. (Поучительный опыт для стран, где после крушения

социалистических режимов ничего похожего на какую-либо «декоммунизацию» аппарата

вообще не проводилось.)

В современном немецком государстве институт верности чиновника государству играет

столь значительную роль еще и потому, что ему корреспондирует обязанность

государства заботиться о чиновнике. Употребляемый для обозначения оплаты труда

чиновника термин отражает эту специфику, поскольку означает «содержание». Иными

словами, государство оплачивает не труд, а функцию чиновника.

Институт политических чиновников. Достаточно глубоко в историю уходит и другой

институт, характерный для немецкой бюрократии - так называемые «политические

чиновники». Официально это понятие было введено в 1899г., когда был дан полный

перечень входящих в эту категорию должностей, охватывавший группу близких сотруд-

ников правительства и отдельных министров, т.е. тех, кто по сути своей служебной

позиции не мог не быть ангажирован в политическую деятельность. В дальнейшем сам

перечень, конечно, менялся, но его идея сохранялась: после смены кабинета и его

политической платформы наиболее близкие сотрудники прежнего правительства уходят

вместе с ним. Тем самым расчищается место для новых людей и обеспечивается общая

политическая лояльность аппарата. Таким чиновникам после отставки выплачивают

компенсацию в размере трехмесячного жалованья, а затем назначают временную

пенсию. В случае же возвращения партии к власти лица этой категории могут пре-

тендовать на занятие прежней или равной по оплате должности. Это — единственное

исключение из общего для германской госслужбы принципа «пожизненного назначения».

Таким образом, система несет в себе элемент своеобразной ренты, распространяясь

также и на остающихся после его смерти иждивенцев.

Институт почетных чиновников. Этот институт - специфическое немецкое изобретение

К этой категории относят лиц, назначаемых на почетную должность, которая не

предполагает ни оплаты, ни каких-либо специальных льгот9. Тем не менее, само звание

почетного чиновника является в глазах германских сограждан статусным отличием

получившего его человека, что отражает высокий престиж чиновника в немецком

обществе и дает ему определенные моральные преимущества. Обычно такого рода

должности предполагают участие в каких-либо комитетах или комиссиях и представляют

грубый аналог некоторых видов нашей работы «на общественных началах».

Институт административной юстиции - система специальных административных

судов, являющийся важнейшим институтом гражданского контроля над чиновничеством.

Система административных судов, состоящих из районного, окружного и высшего

административных судов, была хорошо развита еще в Пруссии, где правосудие в высшем

административном суде явилось прообразом современного контроля над управлением, и

практически не претерпев особых изменений, была воспроизведена в Германской

империи, воплотившись в практику во всех ее землях. Таким образом, граждане получили

возможность обжаловать нарушения органами публичной власти их прав и законных ин-

тересов в независимые судебные инстанции. Любопытно, что одним из первых действий

фашистов после их прихода к власти в 1933 г. было упразднение административных

судов. Их функции были переданы органам гестапо, осуществлявшим контроль над

госаппаратом. После падения нацизма административные суды были восстановлены.

Однако необходимо отметить, что основной целью административного судопроизводства

в Пруссии - соблюдения правового порядка. В Германии же в результате принятия

Основного Закона 1949г. одержала верх идея индивидуальной правовой защиты, что,

однако, не означает того, что современное административное судопроизводство

одновременно не служит обеспечению объективного правового порядка10. В итоге

управление делами в целом становится либеральнее, а госаппарат — демократичнее.

Таким образом, административная юстиция дает двойной выигрыш: граждане перестают

быть беспомощными «просителями», а чиновники — «солдатами государства в

гражданском платье», как было когда-то в Пруссии.

Законодательство о государственной службе и ее конституционное регулирование.

Основными действующими федеральными законодательными актами, регулирующими

вопросы государственной службы Германии являются11:

 Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 года;

 Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г.

в новой редакции от 27 февраля 1985 г. с последующими изменениями и

дополнениями12;

 Закон о гражданской службе (Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts) с

поправками от 24 февраля 1997;

 Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г. в редакции объявления от 18

сентября 1957 г. в новой редакции от 27 февраля 1985 г. с последующими

изменениями и дополнениями13;

 Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября