1.3. Понятие и цели организации управления

Управление может рассматриваться с различных точек зрения - социально-экономической, политической и др. Административно-правовая организация управления представляет собой сердцевинный аспект организации исполнительной власти, обеспеченной нормами административного права.

Административно-правовая организация управления есть закрепленная нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы.

Элементами административной организации управления являются:

а) органы исполнительной власти;

б) другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти;

в) нормы административного права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе из служащих;

г) важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом;

д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.

Понятием организации управления охватывается как государственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.

Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из важнейших условий упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятельности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними с тем, чтобы исключить в системе управления работу на “холостом” ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же функций.

В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы. Децентрализация выражается в том, что они, во-первых, дифференцированы по формам собственности, составляя частную, государственную, муниципальную и другую собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, негосударственные предприятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обрели ту степень самостоятельности, которая не позволяет безоговорочно рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.

Оттеняя степень самостоятельности государственных предприятий, получивших государственное имущество в хозяйственное ведение, со значительным допуском условности можно сказать о том, что они также выведены из подчинения вышестоящих отраслевых органов управления в том смысле, что последние не вправе осуществлять непосредственное управление подведомственными предприятиями, вмешиваться в их производственную и хозяйственную деятельность, диктовать свои условия ее осуществления.

В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдельными элементами прямого управления, связанными с замещением должностей руководителей, обеспечением выполнения законов, финансированием бюджетных учреждений, бюджетным финансированием определенных мероприятий, проводимых предприятиями. Назначение и освобождение от должности руководителей, решение вопросов финансирования и некоторых других - это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооценивать. Более того, из общего правила имеются исключения, когда особый характер деятельности предприятий предполагает усиленное управляющее воздействие государства на различные стороны его деятельности.

Но главное назначение отраслевых органов - координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они могут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими началами формируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т.п.

Сказанное не относится к казенным заводам, фабрикам, хозяйствам, в отношении которых уполномоченные вышестоящие органы осуществляют прямое управление.

Содержание организации управления включает решение раз­личных вопросов. Изначально необходимо определить: принципы и формы их юридического закрепления; формы органов управ­ления в зависимости от их функционального назначения; разгра­ничение между ними компетенции, включая формулирование за­дач, функций, установление прав и обязанностей; правовые фор­мы взаимодействия между ниже- и вышестоящими звеньями уп­равления; методы управленческой деятельности и формы их ре­ализации.

В тех случаях, когда решение указанных вопросов затраги­вает интересы субъектов РФ и органов местного самоуправления, они должны предварительно обсуждаться и согласовываться с ними. Органа, который бы обладал всем комплексом полномочий по вопросам административной организации управления, нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, причастными к решению тех или иных вопросов.

Важное значение имеют правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами, они имеют различные формы.

Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства находящимися в таком подчинении объектами. Объектами, находящимися в общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном путем установления правил деятельности и осуществления контроля (надзора).

Общее подчинение может иметь место как при наличии про­межуточных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государствен­ные промышленные предприятия находятся, как правило, в об­щем подчинении соответствующих министерств и федеральных агентов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомствен­ности.

Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в отсутствии между субъектом и объектом управления промежу­точных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер орга­низационных и правовых связей, чем при общем подчинении. Не­посредственное подчинение предполагает значительную органи­зационную и правовую зависимость объекта от субъекта управ­ления, решение кадровых вопросов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы непосредственного распорядитель­ства, отмену актов объекта управления и т.д. Непосредственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.

Прямое подчинение, при котором связи между субъектами уп­равленческих отношений являются обычно также непосредствен­ными. Но они могут быть и через "голову" промежуточного звена данной системы управления в том смысле, что соответствующий субъект находится в непосредственном подчинении такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отно­шениях между руководителями (начальниками и т.д.) и работ­никами, командирами и другими военнослужащими и т.п.

Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и не подчиненного ему в других сфе­рах. В оперативном подчинении могут находиться организации и определенные категории лиц. Например, начальнику станции в оперативном отношении подчиняются действующие на ее терри­тории работники других служб по вопросам, связанным с обеспе­чением безопасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при выполнении конкретных задач подразделениями и службами правоохранительных органов.

Оперативное подчинение предусматривается также в случа­ях, когда нужна быстрая реакция на возникающие вопросы, требующие вмешательства вышестоящего или нижестоящего органа или должностного лица либо при необходимости руководства текущей работой органа (должностного лица) вышестоящего подчинения. Например, руководители ряда подразделений Администрации Президента РФ подчинены ему непосредственно, а в оперативном отношении – руководителю Администрации.

Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали основано на разграничении предметов и полномочий совместного ведения, при котором по отношению к одному и тому же субъекту орган данного уровня и вышестоящий орган обладают по определенным для них вопросам юридически властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и полномочий тех органов, в подчинении которых на­ходится тот или иной орган управления. Соотношение объема и характера полномочий соответствующих органов может быть раз­личным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих пол­номочий в отношении субъекта, подчиненного по всем другим воп­росам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчине­нии данного субъекта. В настоящее время сфера при­менения принципа двойного подчинения достаточно узка.

В соответствии с Положением о Федеральной государ­ственной службе занятости населения РФ органы службы заня­тости в субъектах РФ, в районах и городах подчиняются в своей деятельности вышестоящим органам занятости и соответствую­щим органам исполнительной власти в пределах их компетенции.

Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъ­ектов управления двум и более вышестоящим органам государ­ственной власти. Например, контроль за деятельностью Министерства иностранных дел РФ осуществляется по соответствующим направлениям его деятельности Пре­зидентом РФ и Правительством РФ. Иногда соподчинение обус­ловливается, с одной стороны, специализацией управленческой функции, а с другой – необходимостью единообразия в ее осуществлении двумя или более органами управления. При этом один из органов выступает головным в осуществлении или обеспечении осуществления данной функции. Например, вузы, не подведомственные Министерству образования и науки РФ, подчиняются соответствующим министерствам, федеральным службам, а также Министерству образования и науки РФ по вопросам применения образовательных стандартов и др. Соподчинение, в отличие от двойного подчинения, применя­ется по вертикали.

Важным является выбор принципа организации аппарата ор­ганов управления, форм его структурных подразделений и уста­новления их административно-правового статуса. Эти вопросы решаются (или должны решаться) в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер, в которых им предстоит действовать. Одна­ко в формах структурных подразделений нет принципиального единообразия. Их разновидностями могут являться департамен­ты, главные управления, отделы, советы, центры, бюро, секрета­риаты.

В настоящее время в центральном аппарате федеральных министерств создаются департаменты по основным направлени­ям, федеральных служб и федеральных агентств — управления, в состав которых соответственно включаются отделы.

Максимальное количество департаментов и управлений обычно определяется Президентом РФ или Правительством РФ в зави­симости от непосредственной подведомственности им федераль­ных органов исполнительной власти.

Фонд оплаты труда и численность работников центрального аппарата федеральных органов утверждает Правительство РФ.

Структура, штаты и смета расходов на содержание централь­ного аппарата этих органов утверждают федеральные министры и руководители возглавляемых ими министерств федеральных служб и федеральных агентств. Они же утверждают численность и фонд оплаты труда работников своих территориальных орга­нов, а также смету расходов на их содержание в пределах ут­вержденных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюд­жете.

Структура и штатное расписание территориального органа утверждается в установленном порядке его руководителем в пре­делах установленной численности и фонда оплаты труда.

В структуре органов, действующих в экономике, социально-культурной сфере, важное место занимают информационно-ана­литические, прогнозирующие функци­ональные подразделения.

По общему правилу, положения о структурных подразделе­ниях федеральных органов исполнительной власти, определяю­щие их административно-правовой статус, утверждаются руко­водством этих органов, иногда - Президентом РФ или Правительством РФ.

Внутренняя организация структурных подразделений регла­ментируется органами, в составе которых они формируются и действуют.

Иной порядок формирования и установления статуса действует в отношении территориальных органов федеральных органов ис­полнительной власти.

Согласно Типовому регламенту, территориальные органы фе­деральных органов исполнительной власти, как правило, созда­ются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, городских или районных органов. Порядок организации их деятельности предусматрива­ется в регламенте соответствующего федерального органа испол­нительной власти. Территориальные органы: а) в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и ус­тановленными полномочиями выполняет функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по пре­доставлению государственных услуг, другие функции, в том чис­ле по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных ак­тами Президента РФ, Правительства РФ и соответствующего фе­дерального органа исполнительной власти; б) в пределах своих полномочий осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им в соответствии с федеральным законом полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного веде­ния; за соблюдением требований к качеству и доступности госу­дарственных услуг организациями, через которые они оказыва­ются. Полномочия федерального органа исполнительной власти на отдельных территориях могут осуществляться его представите­лями, которые являются государственными служащими, занима­ющими должности в центральном аппарате этого органа. Руководи­телям федеральных органов исполнительной власти предоставлено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать свои терри­ториальные органы; утверждать положения о них. Руководите­ли территориальных органов федеральных служб и агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, назначаются и освобождаются от должности федеральными министрами по пред­ставлению руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства, а подведомственных Правительству РФ — их руководителями.

Создание указанных территориальных органов ча­сто предопределяется законами, а также положениями о самих федеральных органах. Например, органов федеральной таможен­ной службы РФ — Таможенным кодексом РФ; органов МЧС Рос­сии — Положением о нем и т.п. Утверждение положений о тер­риториальных органах возложено на руководителей соответству­ющих федеральных органов исполнительной власти. Однако ком­петенция таких территориальных органов нередко предопреде­ляется положениями о соответствующих федеральных органах исполнительной власти. Например, в положениях о многих федераль­ных органах исполнительной власти устанавливается, что они осу­ществляют свою деятельность непосредственно и через свои тер­риториальные органы.