1.6. Отраслевые начала в управлении

В период, когда основной формой собственности признавалась государственная, а государство сосредоточивало в своих руках все функции непосредственного управления предприятиями, учреждениями и организациями страны, данное понятие имело соответствующую этим условиям трактовку. Под отраслевым управлением понималась основанная на отраслевом принципе система специализированного централизованного управления большинством предприятий, учреждений и организаций данной отрасли экономики, социально-культурной и иной деятельности в тех или иных территориальных границах. В единую систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерства) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреждения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления. Вышестоящие отраслевые органы представляли собой иерархию обширной власти над основными звеньями единой организационно и юридически обособленной специализированной системы управления. Отношения по вертикали между звеньями единой системы центрального отраслевого органа строились на основе организационной и юридической подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирования полномочий первых над полномочиями вторых. Такая система усиливала ведомственную разобщенность в управлении, дублирование в осуществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала инициативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого управления были допущены извращения в управлении основными звеньями отраслей, которые в публицистике были неточно квалифицированы как административно-командная система, оцениваемая только в негативном смысле.

По отношению к экономической и социально-культурной сферам отраслевое управление можно охарактеризовать следующими положениями.

В данных сферах сохранилось отраслевое управление. Но его структура, функции и полномочия органов принципиально изменились.

Во-первых, для федеральных органов исполнительной власти устанавливаются сферы их деятельности, часто не основанные на едином отраслевом критерии. В лучшем случае ими охватывает­ся комплекс специализированных, но функционально взаимосвя­занных и взаимозависимых отраслей (Министерства транспорта РФ), в других случаях они представляют собой конгломерат раз­личных отраслей и видов деятельности. Например, сферу деятель­ности Министерства здравоохранения и социального развития РФ составляют здравоохранение, труд, занятость, защита прав по­требителей и благополучие человека, надзор в данной сфере. Во-вторых, в данной сфере, в частности на от­расль, могут влиять разные федеральные органы исполнитель­ной власти в порядке реализации возложенных на них функций и полномочий, в том числе и отраслевой ориентации. Например, Министерство промышленности и энергетики РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и правовому регулированию в сфере промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов, которые проецируются и на отрасли, составляющие эти комплексы. Подведомственное данному министерству Федеральное агентство по промышленно­сти осуществляет функции по оказанию услуг, управлению госу­дарственным имуществом в сфере машиностроения, металлурги­ческой, химической, легкой и многих других отраслей промыш­ленности. Экологический, технологический и атомный надзор в этой сфере возложен на одноименную Федеральную службу.

Надзор, осуществляемый федеральными службами, имеет це­лью обеспечение соблюдения требований принципа законности и тем самым воздействует на функционирование всех поднадзор­ных отраслевых объектов.

По действующему праву федеральные министерства и феде­ральные службы, действующие в экономической и социально-культурной областях, не должны иметь в своем непосредствен­ном подчинении отраслевые предприятия и учреждения, за исключением образований, прямо предназначенных для содействия осуществлению их функций. В-третьих, в качестве федеральных органов исполнительной власти отраслевой ориентации создают­ся федеральные агентства. Это обусловлено содержанием возло­женных на них функций, включающим управление федеральным имуществом. Например, действуют федеральные агентства по атомной энергии, сельскому хозяйству, основным видам транспор­та, лесного хозяйства, связи и др.

Функции и полномочия федеральных агентств различаются в зависимости от особенностей представляемых ими отраслей с точ­ки зрения общественной безопасности их функционирования, со­циально-экономического значения, непосредственной подведом­ственности. Так, Федеральное агентство по атомной энергии, дей­ствуя под руководством Правительства РФ, осуществляет функ­ции по проведению государственной политики и нормативно-пра­вовому регулированию (подобно федеральному министерству), оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии и др. Оно признано органом государственного управления использованием атомной энергии, государственным компетентным органом по ядер­ной и радиационной безопасности при перевозках материалов, радиоактивных веществ и изделий и др.

Федеральные агентства, подведомственные федеральным ми­нистерствам, не выполняют их функций и осуществляют функ­ции и полномочия, обусловленные особенностями соответствую­щих отраслей, в том числе и их назначением.

Субъекты РФ создают отраслевые органы в форме мини­стерств, департаментов, главных управлений, управлений, отде­лов. Форма соответствующих органов выбирается по усмотрению субъекта с учетом конкретных обстоятельств.

Следует иметь в виду, что отраслевое управление не изоли­ровано от территориального. Эти формы управления взаимодей­ствуют, призваны во многих случаях дополнять друг друга. С ор­ганизационно-правовой точки зрения, их взаимодействие может осуществляться по разным каналам и в различных формах: в раз­работке и реализации региональных и отраслевых программ, со­гласовании вопросов территориального размещения объектов от­расли и т.д. В последние годы все чаще используется договорная форма обеспечения их взаимных интересов.

Различные территориальные, межотраслевые и отраслевые аспекты управления тесно связаны с финансово-промышленны­ми группами, правовые основы статуса которых установлены Фе­деральным законом от 27 октября 1995 г. "О финансово-промыш­ленных группах". Это обусловлено тем, что такие группы уча­ствуют в реализации федеральных и региональных целевых про­грамм. Государственное регулирование их создания, деятельности и ликвидации осуществляется уполномоченным на то федераль­ным государственным органом, который образуется Правительством РФ. Выполнение указанных функций относится к его исключительной компетенции. Так, группа юри­дических лиц может приобрести статус промышленно-финансовой группы лишь по решению полномочного государственного орга­на о ее государственной регистрации. Он выполняет по отноше­нию к ней определенные контрольные функции, например, впра­ве не чаще чем один раз в год потребовать отчета о ее деятель­ности и назначить ее аудиторскую проверку. При выявлении нарушений законодательства упомянутый орган может предло­жить участникам группы устранить выявленные недостатки; об­ратиться в Правительство РФ с предложением о прекращении действия свидетельства о регистрации финансово-промышленной группы и т.д.