1.4. Правовые основы организации управления

Создание организационной системы управления серьезно затрудняется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, необходимого для недвусмысленного определения организации, функций, полномочий субъектов управления как одного из условий самостоятельности в их работе. Именно качественное законодательство призвано предупредить поспешность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем. Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия ряда законов. Правовой вакуум в прошлом привел к грубому извращению государственного управления, административно-правовой вакуум при современной идеологии социально-экономического развития общества влечет за собой дезорганизацию управления, его ослабление, хаос в обществе.

Массив действующих правовых актов, в той или иной мере относящихся к организации управления, велик. Они могут быть с допуском условности классифицированы по ряду критериев: по юридической силе; в зависимости от принципа федерализма; по содержанию; по характеру их влияния на организацию управления. Классификация правовых актов по этим критериям позволяет расширить представление о правовых основах организации управления, их сложной структуре в современных условиях.

Виды правовых актов по организации управления по юридической силе:

а) Конституция Российской Федерации, закрепляющая в общем виде структуру экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности;

б) законы Российской Федерации;

в) постановления палат Федерального Собрания;

г) конституции, уставы и законы субъектов РФ. Уставы субъектов РФ, кроме республик, имеют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов РФ, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса;

д) подзаконные акты Президента РФ и органов исполнительной власти.

Среди актов данной группы особое место занимают указы и распоряжения Президента Российской Федерации. С одной стороны, они подзаконны, поскольку, как известно, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. С другой, они могут издаваться для регулирования общественных отношений первичным образом, то есть тех, которые не урегулированы федеральными законами. В Конституции РФ не случайно не применена формула, что акты Президента издаются на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов. Президент РФ обладает более широкой свободой в регулировании общественных отношений. Издаваемые им правовые акты не всегда являются прямым следствием принятых законов, их конкретизацией и развитием, что характерно для правотворчества органов исполнительной власти. Многие правовые акты Президента РФ посвящаются вопросам организации управления, статусу различных звеньев его системы на уровне Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

е) определенные вопросы внутренней самоорганизации решаются с помощью правовых актов соответствующих органов и их должностных лиц – положений об органах исполнительной власти, типовых регламентах (устанавливающих общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов), регламентах отдельных федеральных органов исполнительной власти, административных регламентах исполнения государственных функций и оказания государственных услуг.

В зависимости от принципа федерализма система правовых актов, регламентирующих организацию управления, формируется на основе разграничения компетенции органов государственной власти РФ и ее субъектов в области организации управления в целом и конкретных сферах и отраслях.

По содержанию различаются общие правовые акты, распространяющие свое действие на общественные отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают, и специализированные, регламентирующие вопросы организации управления в отдельных отраслях и сферах.

В общих правовых актах содержатся нормы, касающиеся вопросов организации управления, не имеющих отраслевой специфики. Например, Земельный кодекс РФ, закрепляющий систему государственного контроля за соблюдением земельного законодательства, антимонопольное законодательство, правовые акты о занятости населения и др.

Специализированные правовые акты более детально регламентируют организацию системы управления профильными отраслями и сферами деятельности. Например, Федеральный Закон от 31 мая 1996 г. “Об обороне” закрепляет основы управления обороной РФ.

По характеру влияния выделяются правовые акты, косвенно влияющие на организацию системы управления, и акты, непосредственно регулирующие те или иные его вопросы. Например, Гражданский кодекс РФ 1994 г. не содержит норм по конкретным вопросам организации управления. Но, регламентируя отношения собственности, он оказывает влияние, прежде всего, на концепцию организации управления экономикой в целом, на концепцию формирования системы отраслевых органов управления, на выбор методов управления коммерческими и некоммерческими организациями и т.д. При всеобщем господстве государственной собственности, естественно, эта система должна быть более разветвленной и специализированной, чем в условиях, когда государственная собственность носит ограниченный характер.

Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные вопросы организации управления, могут закреплять его конкретные принципы, содержать конкретные нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся в общих, но чаще в специализированных актах.

Организация управления в отраслях и сферах обеспечена законами в разной степени. Организация управления экономикой регламентируется во многом правовыми актами Президента РФ и другими подзаконными актами.

В последнее время принято немало специальных, в том числе отраслевых, федеральных законов, в которых закрепляются основы организации управления в соответствующих областях уже применительно к современным условиям. Например, федеральные законы от 17 августа 1995 г. “О естественных монополиях”; от 26 марта 2003 г. “Об электроэнергетике”; от 10 января 2003 г. “О железнодорожном транспорте в Российской Федерации”; от 21 ноября 2003 г. “Об основах государственного регулирования внешнеэкономической деятельности” и др.

В области экономики основными правовыми актами, касающимися организации управления, являются федеральные законы, в которых такие вопросы регламентируются, положения об отдельных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, акты Президента РФ и органов исполнительной власти об образовании конкретных органов, утверждении их структуры и штатных расписаний.

По общему правилу, в законодательных актах определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы управления отраслью или сферой, принципиальное разграничение компетенции и характер взаимоотношений между ними. Положения законодательных актов детализируются в подзаконных правовых актах уполномоченных органов и должностных лиц (Президента и Правительства РФ, органов и должностных лиц субъектов РФ в пределах их полномочий). Например, постановлениями Правительства РФ утверждены Типовое положение о комитете по управлению имуществом края, области, Типовое положение об образовательных учреждениях высшего профессионального образования, Положение о государственном пожарном надзоре в РФ и др.

Организация структурных подразделений органов управления подсказывается обычно административной практикой и опосредуется правовыми актами об утверждении их структуры или решении конкретных вопросов. Статус структурных подразделений обычно определяется положениями о них, утверждаемыми данным органом или его уполномоченными должностными лицами. Часто в таких положениях отражается их структура, хотя сами положения, и это объяснимо, появляются после ее утверждения. Положения же представляют собой правовые акты, комплексно регламентирующие как основы внутренней организации, так и статус подразделений в целом.

С 2006 г. по инициативе Президента РФ введены четыре национальных проекта по приоритетным направлениям социально-экономического развития страны, разрабатываемые и реализуемые Правительством РФ. Основными принципами реализации национальных проектов в России являются публичность и открытость. Главная ответственность за осуществление мероприятий в рамках нацпроектов возложена на Правительство РФ, а общая координация контрольной работы – на Контрольное управление Президента РФ. В сфере экономики введены национальные проекты "Развитие агропромышленного комплекса" и "Доступное и комфортное жилье", в социально-культурной сфере – национальные проекты в области образования и здравоохранения. Со временем число приоритетных национальных проектов будет увеличено, по мере того, как начнут появляться положительные сдвиги по уже существующим. Более подробно об этом – в разделах 3 и 4 рабочего учебника.