2. Сфера приложения программного и проектного управления. Программы и проекты в государственном и муниципальном управлении.

Правительством России принято решение о переходе на программный метод управления. В основу этого мето­да положена система программ и проектов. Программы являются основой проводимой государством бюджетной политики, которая ориентирована на реализацию важнейших задач развития. По сте­пени важности в соответствии с присвоенным статусом выделяют федеральные, президентские, региональные, отраслевые, объект­ные целевые программы и проекты. Региональным и отраслевым программам в зависимости от важности задач может присваиваться статус федеральных, федеральные целевые программы являются важнейшим средством реализации структурной политики государ­ства, активного воздействия на экономические процессы для до­стижения конечных социально-экономических целей.

В настоящее время разработаны и реализуются программы раз­вития:

• топлива и энергетики;

• продовольствия;

• транспорта и связи;

• жилья;

• химической и микробиологической промышленности;

• образования, культуры и средств массовой информации;

• экологии;

• ликвидации последствий крупномасштабных аварий и ряд других.

Ресурсное обеспечение программ осуществляется на основе рас­смотрения бюджетных заявок, которые содержат обоснование за­трат на реализацию федеральных и межгосударственных целевых программ и иных федеральных нужд в соответствующем году. Ор­ганы управления — заявители бюджетных ассигнований исходя из соответствующих прогнозов в рамках закрепленных за ними функ­ций определяют приоритеты, осуществляют выбор первоочередных целей, на которые следует направить требуемые бюджетные ассиг­нования, производят вариантные расчеты оценки возможностей ре­ализации целевых программ, а также других федеральных нужд. Ми­нистерство экономики РФ совместно с Министерством финансов на основе проектов бюджетных заявок и исходя из прогноза соци­ально-экономического развития и проекта бюджета осуществляют анализ и балансовую увязку программ.

Наиболее важными из них являются:

• целенаправленность — целевая ориентация программ на обеспечение конечных результатов;

• системность — разработка совокупности мер, необходимых для реали­зации программы (организационно-экономических, законодательных, по­литических, административных, технологических и т.д.) во взаимосвязи с концепцией развития страны в целом. Программы, ориентированные на реализацию целевых установок развития страны в целом, должны иметь в общественной системе статус наибольшего благоприятствова­ния;

• комплексность — имеется в виду, что разработка отдельных увязанных между собой элементов программной структуры, обеспечивающих до­стижение более частных целей (подцелей), должна осуществляться в соответствии с основной (генеральной) целью той или иной программы;

• обеспеченность — состоит в том, что все мероприятия, предусмотрен­ные в программе, должны быть обеспечены различными видами необхо­димых для ее реализации ресурсов: финансовых, информационных, ма­териальных, трудовых;

• приоритетность — иначе говоря, отдается предпочтение приоритетным задачам, исходя из общей концепции развития;

• экономическая безопасность разрабатываемых мероприятий;

• согласованность— речь идет о согласованности федеральных и регио­нальных интересов и задач;

• своевременность достижения требуемого конечного результата в уста­новленные сроки.

Информационное обеспечение процесса разработки программ включает сбор, анализ и обобщение информации о состоянии ре­сурсного потенциала (обеспеченность ресурсами, характеристики эффективности и использования, сложившаяся социальная, эколо­гическая ситуация, обзор зарубежных тенденций и т.д.). Кроме того, учитываются и другие особенности, определяющие уровень и ха­рактер процесса разработки.

Методическое обеспечение процесса разработки ЦКП в общем виде пред­ставляет собой систему взаимосвязанных прогнозов, включая: прогнозы воз­действия политических, внешнеэкономических условий, прогнозы изменения внешней и внутренней конъюнктуры, научно-технические прогнозы, прогнозы требований по охране окружающей среды, прогнозы последствий структурной политики, конверсии и т.д.

Методическое обеспечение состоит также в определении:

• порядка расчета показателей;

• условий сопоставимости в случае использования количественных пока­зателей;

• условий определения сроков программы;

• последовательности расчетов, связанных с анализом;

• степени секретности;

• базы сравнения.

Основными методами, используемыми при разработке программ, являют­ся метод технико-экономического проектирования, а также нормативно-ба­лансовый метод.

Переход на программные методы управления в первую очередь связан с ликвидацией организационной системы, основанной на планово-распределительных методах управления. Являясь по своей сути прогрессивными, на начальных этапах реформы программные методы еще не могут дать необходимого эффекта. Это связано с эклектичностью переходного периода, имеющего два противопо­ложных системообразующих признака. Это свободные цены — как признак рыночной экономики и общественная собственность — как системообразующий признак социалистической системы. Как уже отмечалось, для переходных периодов, как правило, сопровождаю­щихся кризисом, с точки зрения общесистемных требований, поте­ря управляемости является естественным условием развития сис­темы.

Исходя из этого можно говорить, что по мере развития рыночных отношений эффективность использования программных методов должна возрастать. В то же время на начальных фазах реформы использование программного метода не должно быть единствен­ным и должно сочетаться с административными методами управле­ния. Особенно это касается вопросов управления задачами в рам­ках федеральной и региональной собственности. Все это опреде­ляет необходимость создания специального механизма государст­венного управления, специфичного только для переходного перио­да, который впоследствии может быть в значительной степени вы­теснен рыночным саморегулированием и упразднен.

Инвестиционная политика

Решение сложных проблем стабили­зации и целенаправленного вывода стра­ны из кризисного состояния неразрывно связано с изменением инвестиционной политики и существенной реконструкцией всей инвестиционной сферы, включая систему капитального строительства.

Определяющими направлениями новой инвестиционной полити­ки являются:

• отказ от централизации планирования основной массы ин­вестиций за исключением инвестирования объектов государствен­ного значения;

• изменение источников финансирования с преимущественным замещением госбюджетных ассигнований средствами коллективных и частных, отечественных и зарубежных инвесторов;

• предпочтительное инвестирование рентабельных и быстро-окупаемых проектов, в том числе проектов предприятий малой и средней мощности, а также проектов реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий;

• создание свободного рынка инвестиционных ресурсов;

• переход на новые организационные формы, экономические методы и современную технологию управления инвестиционными проектами.

Современная инвестиционная политика направлена на финанси­рование проектов, имеющих минимальные сроки осуществления и способных принести максимальную прибыль. Уже сегодня можно ут­верждать, что приоритетными окажутся две группы отраслей: с од­ной стороны те, которые при относительно небольших инвестициях способны создать конкурентоспособные на мировом рынке товары, с другой — те, продукция которых найдет сбыт на внутреннем рынке и принесет при этом значительные доходы.

К первым можно отнести отрасли энергетического комплекса, нефтехимическую промышленность и металлургию, современный транспорт и телекоммуникационные системы связи.

Ко второй — жилищное строительство, производство и перера­ботку сельскохозяйственной продукции, развитие сети обществен­ного питания и т.д.

Федеральные целевые программы

Как уже отмечено в предыдущем раз­деле, для решения этих задач использу­ется программное управление, основной формой которого являются федеральные целевые программы (ФЦП).

Отражение структурной политики в программах и проектах пред­полагает применение следующих принципов:

• учет объективного характера процесса структурной перестрой­ки (не следует, в частности, тормозить развитие секторов, опере­жающие темпы роста которых обусловлены выгодностью вложений в них);

• стимулирование накоплений и формирования механизмов, обеспечивающих повышение эффективности инвестиций;

• регулирование процессов свертывания ненужных и неэффек­тивных производств и высвобождения рабочей силы с целью сде­лать их менее болезненными;

• государственная поддержка отраслей, образующих систему жизнеобеспечения страны, в случае ухудшения их финансового поло­жения из-за невыгодности вложений в них для частных инвесторов;

• государственная поддержка проектов и производств, которые с высокой вероятностью могут сохранить и развить научно-техни­ческий потенциал страны как основу конкурентоспособности оте­чественной продукции на мировом рынке, образовать точки роста российской экономики.

Помимо программ и проектов инвестиционного содержания, ин­вестиционная часть является одной из наиболее значимых и в ФЦП другой направленности (по крайней мере, по затратному признаку). С этой точки зрения вопрос повышения эффективности инвестиций в ФЦП имеет первостепенное значение. Однако методология уп­равления целевыми комплексными программами, включая их ин­вестиционную часть для условий переходного периода, отработана достаточно слабо. Важным направлением ее совершенствования является использование и развитие опыта, накопленного в процес­се применения методов управления инвестиционными проектами.

С этой точки зрения программы могут рассматриваться как со­вокупность проектов, образующих единый мультипроект (подроб­нее см. главу 2).

К объектам инвестирования относятся:

• строящиеся, реконструируемые или расширяемые предпри­ятия, здания и сооружения (основные фонды), предназначенные для производства новых продуктов и услуг;

• комплексы строящихся и реконструируемых объектов, ориен­тированных на решение одной задачи (программы). В этом случае под объектом инвестирования подразумевается программа феде­рального, регионального или иного уровня;

• производство новых изделий (услуг) на имеющихся производ­ственных площадях в рамках действующих производств и организа­ций.

Объекты, формы и источники инвестиций

Инвестировать можно как полный на­учно-технический и производственный цикл (наука-техника-производство), так и его элементы (стадии): научные исследования, проектно-конструкторские работы, расширение или ре­конструкцию действующего производства, организацию нового про­изводства или выпуск новой продукции и т.д.

Объекты инвестиций различают по:

• масштабам проекта;

• направленности проектов (коммерческая, социальная, связанная с госу­дарственными интересами и т.д.);

• характеру и содержанию инвестиционного цикла (все этапы жизненного цикла или только отдельные этапы);

• характеру и степени участия государства (государственные капитало­вложения, пакет акций, налоговые льготы, гарантии, иные формы учас­тия);

• степени и особенностям окупаемости вложенных средств. Используются следующие формы инвестиций:

• денежные средства и их эквиваленты (целевые вклады, оборотные сред­ства, паи и доли в уставных капиталах предприятий, ценные бумаги, на­пример, акции или облигации; кредиты, займы, залоги и т.д.);

• здания, сооружения, машины и оборудование, измерительные и испы­тательные средства, оснастка и инструмент, любое другое имущество, используемое в производстве или обладающее ликвидностью;

• имущественные права, оцениваемые, как правило, денежным эквива­лентом (секреты производства, лицензии на передачу прав промышлен­ной собственности — патентов на изобретения, свидетельств на полез­ные модели и промышленные образцы, товарные знаки и фирменные наименования, сертификаты на продукцию и технологию производства, права землепользования и др.)

Источниками инвестиций являются:

• собственные финансовые средства (прибыль, накопления, амортизаци­онные отчисления, страховые суммы, выплачиваемые в виде возмеще­ния за ущерб и т.п.), а также иные виды активов (основные фонды, зе­мельные участки, промышленная собственность и т.п.) и привлеченных средств (средства от продажи акций), благотворительные и иные сред­ства, выделяемые вышестоящими холдинговыми и акционерными ком­паниями (промышленно-финансовыми группами на безвозмездной ос­нове);

• заемные средства (кредиты банков и других институциональных инвес­торов, инвестиционных фондов и компаний, страховых обществ, пенси­онных фондов; облигационные займы и другие средства);

• ассигнования из государственного (федерального), региональных и мест­ных бюджетов, фондов поддержки предпринимательства, предоставляе­мые на безвозмездной или льготной основе;

• иностранные инвестиции, предоставляемые в форме финансового или иного участия в уставном капитале совместных предприятий, а также в форме прямых вложений в денежной форме международных организа­ций и финансовых институтов, государств, предприятий и организаций различных форм собственности и частных лиц в соответствии с действу­ющим законодательством.

Проекты, выполняемые коммерческими и государственными предприятиями в рамках контрактов

Проекты этой категории подразумевают наличие любого контракта на производство продукта или предоставление услуги, имеющего характеристики проекта. Определение исключает контракты без оговоренного срока действия или описания объема работ, контракты на поставки со склада или поставки стандартной продукции, а также контракты по регулярному сервисному обслуживанию. В рамках коммерческих и государственных проектов могут выполняться разработка нового продукта, проведение исследовательских и конструкторских работ, осуществляться создание средств производства, внедрение информационных систем в соответствии с условиями контракта или эквивалентного ему документа в системе государственных документов и процедур.

Проект, выполняемый в рамках контракта, определяется как любое оговоренное контрактом действие, которое включает техническую разработку продуктов либо услуг или любую их модификацию в соответствии с требованиями конкретного пользователя и которое выполняется таким образом, чтобы конечный результат отвечал требованиям конкретного заказчика или внутренним требованиям организации. Этот термин применяется в отношении заказных продуктов (то есть разрабатываемых для удовлетворения конкретных потребностей заказчика), при производстве которых используется существующее оборудование, модифицированное для удовлетворения требований заказчика, или комбинация существующего и нового оборудования. Термин не относится к продукции, поставляемой со склада в стандартной конфигурации.

Проекты, выполняемые в рамках контрактов, могут сильно различаться по сложности, стоимости и продолжительности. Для того чтобы своевременно определить крупный проект данного типа, оправдывающий применение формальных методов управления проектами и назначение менеджера проекта с полной занятостью, необходимо рассмотреть следующие характеристики:

1. Сложность. Высокая степень технической, производственной или другой сложности.

2. Новизна продукции. Высокая степень новизны или технический риск.

3. Привлеченные организации. Участие нескольких организаций, от которых существенным образом зависит успех выполнения проекта.

4. Экономический риск:

• 10% или более от величины чистого годового дохода организации (точное значение зависит от проекта);

• возможные значительные штрафы;

• неубедительные (неподкрепленные) гарантии выполнения.