7.1. Правовые основы общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза

Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) занимает важное место в Европейском Союзе. Ее характер двойственный: с одной стороны, ОВПБ – отдельная сфера деятельности Союза, в рамках которой она имеет специальную компетенцию. С другой стороны – это один из структурных компонентов данной организации, т. е. вторая опора Европейского Союза. В отличие от первой опоры ОВПБ не является отдельной организацией с собственной правосубъектностью. Поэтому в данной ситуации можно говорить не о компетенции ОВПБ как таковой, а о компетенции Европейского Союза в рамках ОВПБ.

Источником компетенции в данной области выступает раздел V Договора о Европейском Союзе «Положения об общей внешней политике и политике безопасности», где и закрепляются правовые основы данной сферы деятельности¹.

В соответствии со ст. 11 раздела V общая внешняя политика и политика безопасности охватывает «все сферы общей внешней политики и политики безопасности»². Из этого следует, что предмет ОВПБ, в принципе, не ограничен. Другими словами, не существует таких сфер международных отношений, которые составляют исключительную компетенцию государств-членов и в которые Союзу запрещено вмешиваться в рамках ОВПБ. Тем не менее ограничения на предмет ОВПБ существуют. Так, внешняя политика Европейского Союза в целом включает в себя две составляющие: внешняя политика Европейских сообществ и собственно ОВПБ. Соответственно в рамках ОВПБ Европейский Союз осуществляет те мероприятия, которые выходят за рамки компетенции Сообществ.

Таким образом, Европейский Союз осуществляет свою деятельность на международной арене по двум направлениям: коммунитарная внешняя политика и ОВПБ. Предмет первой – главным образом вопросы международного сотрудничества в экономической и социальной областях, включая вопросы науки, культуры и охраны окружающей среды. Предмет ОВПБ включает любые вопросы международных отношений, которые не охватывает собой внешнеполитическая компетенция Европейских сообществ. Сюда относятся, в частности, вопросы обеспечения международного мира и безопасности, в том числе поступательное формирование общей оборонной политики.

7.2. Полномочия Европейского Союза в сфере общей внешней политики и политики безопасности

Полномочия Союза в рамках второй опоры заметно отличаются от рассмотренных полномочий Европейского сообщества. Это обусловлено, в частности, предметом ОВПБ: только вопросы внешней политики, в рамках которой Союз, естественно, не может давать обязательные для третьих стран указания (издавать для них нормативные акты и т. п.).

Другая причина носит политический характер: во второй, как и в третьей опоре суверенитет государств-членов Союза ограничен в гораздо меньшей степени, чем внутри Сообществ. При принятии всех решений здесь основными являются межправительственные органы – Совет Европейского Союза и Европейский совет, а за государствами-членами по важнейшим вопросам сохраняется право вето.

Круг основных полномочий Союза в сфере ОВПБ определен ст. 12 его учредительного договора и включает принятие следующих решений:

a) определение принципов и общих ориентиров внешней политики;

b) выработка общей стратегии Союза по отношению к отдельным странам и регионам;

c) принятие общих позиций в международных отношениях;

d) осуществление практических мер¹.

В соответствии с параграфом 1 ст. 13 Положения Европейский Союз «определяет принципы и общие ориентиры общей внешней политики и политики безопасности, в том числе в областях, имеющих оборонный характер»².

Принципы и общие ориентиры – это своего рода программа внешней политики, которая определяет общий курс в международной политике Европейского Союза в целом и каждого государства-члена в отдельности. В соответствии с общими принципами и ориентирами должны приниматься конкретные внешнеполитические действия, осуществляемые органами Союза и всех государств-членов. При этом в силу своего характера и большой политической важности устанавливать данные принципы и ориентиры от имени Союза поручено Европейскому совету — органу Европейского Союза, в состав которого входят высшие руководители исполнительной власти на национальном и наднациональном уровнях: главы государств или правительств (как правило, премьер-министры) и Председатель Европейской комиссии.

Принципы и общие ориентиры ОВПБ закрепляются в заключениях Европейского совета, которые он принимает по итогам каждой своей сессии. Как правило, они носят весьма абстрактный и обобщенный характер.

В соответствии с параграфом 2 ст. 13 Положения Европейский Союз «вырабатывает общие стратегии, которые реализуются Союзом в тех областях, в которых государства-члены имеют важные общие интересы»¹.

Общая стратегия – сравнительно новый правовой акт в сфере ОВПБ. Порядок его принятия и применения впервые был зафиксирован в Амстердамском договоре, т. е. общие стратегии Союз принимает только с 1 мая 1999 г. По своему содержанию общая стратегия представляет собой документ, в котором определяется план действий Союза в отношении конкретных стран или регионов планеты. Этим она отличается от рассмотренных выше принципов и общих ориентиров, которые относятся к внешней политике в целом².

В тексте общих стратегий определяются цели политики Союза в отношении конкретной страны или региона и средства, которые предоставляются Союзом или отдельными государствами-членами. Определяется также срок действия общей стратегии.

Правовой формой, посредством которой выражается официальная точка зрения Европейского Союза в целом по конкретным внешнеполитическим проблемам, служит «общая позиция». Согласно ст. 15 Договора о Европейском Союзе, она «определяет отношение Союза к отдельному вопросу географического или тематического характера»³.

В отличие от общих стратегий общая позиция носит узкоспециальный характер, направлена на решение конкретных задач внешней политики. Общая позиция – это документ, в котором определяется официальное отношение Европейского Союза к внешнеполитическим» проблемам. Издание общих позиций обусловливает соответствующие обязанности государств-членов принять меры для обеспечения соответствия своей национальной политики общим позициям. Государства-члены также должны отстаивать общие позиции Союза в рамках международных организаций, в которых они состоят.

Европейский Союз уполномочен не только создавать программы и высказывать свои взгляды в сфере ОВПБ, но и предпринимать реальные действия практического характера. Правовым актом, на основании которого осуществляются подобные действия, служит «общая акция». Они «относятся к определенным ситуациям, в которых признаны необходимыми оперативные действия Союза; устанавливают свои цели, сферу применения, средства, которые должны быть переданы в распоряжение Союзу, условия относительно способа их реализации и, при необходимости, срок действия» (ст. 14)¹.