Передмова

Державне управління в економічній сфері є універсальною наукою, виступає як методологічний фундамент складного комплексу економічних наук і значно впливає на розвиток соціальних наук. Разом з тим, державне управління в економічній сфері – не є набір вже готових рекомендацій, які мають застосовуватися в державній политиці. Вона є скоріше інструментом, технікою мислення, допомагаючи тому, хто володіє нею, приходити до правильних висновків.

Даний навчальний посібник складається з двох модулів – Модуль 1 «Сучасна економічна теорія та її застосування в практиці державного управління» та Модуль 2 «Державні фінанси та бюджетний процес».

На сучасному етапі реформування економіки України та підходів державного управління у різних сферах господарської діяльності уявляється доцільним зосередити увагу слухачів на формулюванні новітніх вимог до формування економічної системи, залежно від чого і мають бути реорганізовані механізми державного регулювання економіки. Дана проблема є досить актуальною для сучасного українського державотворення, що зумовлено необхідністю підвищення ролі державного регулювання у відбудові національної економіки та сприянні соціально-економічному розвитку країни.

Фінанси є важливим економічним інструментом втручання держави у процеси розширеного відтворення, розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту. Нині в Україні у сфері державних фінансів концентруються найгостріші проблеми економічного і соціального життя держави. Це бюджетний дефіцит і державний борг, оподаткування та ефективність видатків бюджету, стан місцевих фінансів, проблеми міжбюджетних відносин тощо. Вивченню і розв'язанню зазначених проблем і покликаний сприяти даний посібник.

Навчальний посібник призначений для слухачів магістерської підготовки всіх форм навчання по спеціальності «Державне управління», а також буде корисним для державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування, студентів економічних спеціальностей вищих навчальних закладів, аспірантів та викладачів.

Модуль 1

СУЧАСНА ЕКОНОМІЧНА ТЕОРІЯ ТА ЇЇ ЗАСТОСУВАННЯ

В ПРАКТИЦІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Розділ 1

Економічна теорія як методологічне підґрунтя державного управління господарськими процесами

1.1. Виникнення економічної теорії та основні етапи її розвитку

Термін «економія» («ойкономія», від грец, «ойкос» – дім, господарство, «номос» – правило, закон), виник в епоху античного рабства. Він означав певну систему правил, законів управління домашнім господарством, землеробством. Його використовували ще Ксенофонт, Платон, Аристотель для аналізу економічних явищ і закономірностей розвитку суспільства. В той період економічні відносини не були складними, а закони про управління господарством передавались із покоління в покоління як досвід ведення господарства.

Як наука, тобто як система знань про економічні процеси, економічна теорія виникла набагато пізніше – у ХVІІ-ХVШ ст., коли почав зароджуватись капіталізм, економічні відносини стали набагато складнішими, виникла необхідність їх регулювання на рівні держави.

Першим напрямком в економічній теорії історично став меркантилізм (від франц. «мерканте» – торговець, купець). Представники цього напрямку (Т. Мен, А. Монкретьєн. Ж. Б. Кольбер) основне місце в економічних процесах відводили торгівлі. Це було зумовлено значним зростанням на початку XVII ст. обсягів торгівельних операцій, посиленням ролі і впливу представників торгового капіталу в економіці країни. Меркантилісти ототожнювали багатство із золотом і грішми, вважали, що держава тим багатша, чим більше грошей вона має, а тому захищали політику держави, спрямовану на підтримку активного торгового балансу. У «Трактаті політичної економії» А. Монкретьєна (1615) вперше з’явилась і перша назва економічної науки – політична економія, яка означає в перекладі з грецької мови мистецтво управління економікою з боку держави. В цій книзі економіка вперше представлена як господарство окремої держави, яке повинно регулюватися з єдиного центру.

У середині ХVIII ст. на зміну меркантилістам прийшли фізіократи (від грецьк. «фізіо» – природа и «кратос»– сила, влада, тобто «влада природи»). Засновником цього напрямку в економічній теорії став Ф. Кене, а його найбільш відомі представники – А. Тюрго, В. Мірабо, Г. Летрон. Головною заслугою фізіократів є те, що вони вперше перенесли предмет економічного дослідження зі сфери обігу в сферу виробництва і цим заклали фундамент для аналізу капіталістичного виробництва. Однак сферу виробництва вони обмежували сферою землеробства, вважаючи, що багатство збільшують лише «дари землі», тобто сільське господарство. Вони розраховували за допомогою реформ зберегти феодальні відносини та панування земельної власності. У працях фізіократів, особливо у праці Ф. Кене «Економічна таблиця» (1758), присутній аналіз складних економічних процесів: нагромадження капіталу, формування нової класової структури в суспільстві, процесів відтворення суспільного виробництва. Незважаючи на деякі помилки, недалекоглядність, вони зробили значний внесок у розвиток економічної теорії.

Дійсно науковий характер економічна теорія отримала у працях представників класичної школи політичної економії – В. Петті, П. Буагільбера, А. Сміта, Д. Рікардо. Цей напрямок в економічній теорії виник в епоху промислового перевороту і бурхливого розвитку продуктивних сил та капіталістичних економічних відносин у Великобританії. Основні теоретичні засади цієї школи: ідеї природного порядку, які визначають права приватної власності, свободи вибору, конкуренції; концепція «економічної людини», яка вступає в економічні відносини з метою реалізувати власні потреби та інтереси; ідеологія економічного лібералізму (від фр. – laissez faire – дозволяйте робити все), відповідно до якої держава не повинна втручатись в економічну діяльність індивідів. На відміну від своїх попередників, представники класичної школи головним об’єктом своїх досліджень вважали процес виробництва. Саме в процесі виробництва, на їхню думку, створюється багатство. А джерелом цього багатства є людська праця, яка є мірилом вартості всіх продуктів.

Широку популярність одержало виречення В. Петті «..праця є батько й активна основа багатства, як земля – його мати». Гроші він не вважав багатством країни та ввів поняття грошової маси, необхідної для країни. Головною функцією грошей, за В. Петті, – бути засобом обігу. Він вперше висловив ідею пізнання об’єктивних економічних законів, які він порівнював із законами природи. В. Петті перейшов від емпіричного опису економічних процесів до виявлення причинно-наслідкових залежностей, застосовував метод наукової абстракції.

П. Буагільбер вважав, що держава не повинна втручатися в економічне життя, а особистий інтерес ставив вище від суспільного. Розрізняв ринкову ціну та «істинну вартість», вважаючи, що на відміну від ринкових цін, які є випадковими у кожний окремий момент, «істинна вартість» – закономірна, і визначається працею, затраченою на виробництво товару. Мірою «істинної вартості», на думку П. Буагільбера, є робочий час. Гроші вважав основним злом і джерелом нещасть товаровиробників, що порушує обмін товарів за «істинною вартістю». Ідеальною формою, яка забезпечує збереження пропорційності, є обмін товару на товар за умов вільної конкуренції та знищення грошей. Щоб встановити справедливий обмін, пропонував замінити металеві гроші (золото і срібло) паперовими.

А. Сміт є автором книги «Дослідження природи і причин багатства народів» (1776). У цьому трактаті він обґрунтував закон «невидимої руки» ринку, суть якого можна сформулювати словами: підприємець, безпосередньо дбаючи про власний інтерес (особисте збагачення) тим самим опосередковано сприяє найефективнішому задоволенню потреб суспільства, що й приводить світ до суспільного порядку. Немає ніякої потреби в централізованому плануванні економіки, ринкові відносини регулюють самі себе. Роль держави – лише «нічний сторож», тобто охорона приватної власності від протиправних посягань.

Заявивши про самодостатню силу вільного ринку і роль держави як охоронця приватної власності, А. Сміт до кінця не розумів суперечностей своїх тверджень, пов’язаних із тим, що вільний ринок має низку недоліків, а саме: нерівноцінний обмін, що ґрунтується на утворенні монополій і зловживанні своїм монопольним становищем, нечесній конкуренції, виробництві неякісної продукції та наданні неякісних послуг, корупції; байдужість до реалізації довгострокових і малоприбуткових проектів, незацікавленість у виробництві суспільних благ; байдужість до негативних зовнішніх ефектів підприємницької діяльності (забруднення води і атмосфери, вирубка лісів, знищення тваринного світу тощо); неспроможність відновити макроекономічну рівновагу після її розбалансування сильною кризою.

Значний вплив на подальший розвиток економічної теорії мав марксизм. Спираючись на положення класичної школи, К Маркс, Ф. Енгельс, В. Ленін розробили пролетарську політичну економію, яка стала теорією революційної боротьби робітничого класу проти буржуазії на рубежі ХIХ-ХХ ст. К. Маркс у своїй теорії виходив з того що основою розвитку суспільства є матеріальне виробництво, а між продуктивними силами і виробничими відносинами в суспільстві повинна існувати відповідність для гармонійного розвитку економічної системи.

К. Маркс з великою силою таланту логічно описав механізм дії системи економічних законів у суспільстві, систему відтворення економічних процесів, механізм взаємодії процесів виробництва, розподілу, обміну і споживання, причини виникнення та способи розв’язання економічних суперечностей, розробив методологію дослідження економічних процесів, яка використовується представниками всіх напрямків економічної думки до цього часу. Але хибою його наукової позиції було те, що вона характеризуюється різким матеріалізмом. Так, першопричиною усього, що відбувається в суспільстві, за думкою Маркса, є розвиток продуктивних сил. А чим визначається розвиток продуктивних сил, він не пояснює – лише говорить про певні таємничі «об’єктивні закони». Крім цього, розкриваючи сутність капіталістичної економічної системи, К. Маркс використовує такі ключові поняття як «капітал», «капіталіст». Але у нього ці поняття, насамперед, пов’язані із промисловим виробництвом і торгівлею. Грошова лихварська сфера ним практично не розглядається. К. Маркс показує класові протиріччя капіталізму як протиріччя між пролетаріатом (найманими робітниками) з однієї сторони та промисловими й торговельними капіталістами з іншої. Між тим, у соціальній ієрархії капіталізму на самому верхньому рівні перебувають грошові капіталісти – банкіри. К. Маркс фактично виводить їх з під удару. Отже, опис економічного механізму капіталізму був неповним.

У немарксистській економічній науці кінця XIX- початку XX ст. склався цілий ряд нових наукових шкіл і напрямків економічної теорії, які отримали визнання в сучасній науці: неокласична школа, інституціоналізм, кейнсіанство, монетаризм, неолібералізм. Така різноманітність напрямків і шкіл в економічній науці пояснюється тим. що вони мають різні підходи до розуміння та завдань дослідження, використовують різні методи аналізу, мають свої підходи до аналізу і розв’язання економічних проблем. Вони служать основою економічної політики тих чи інших країн або політичних партій, допомагають пошуку розв’язання економічних суперечностей господарської практики, базуються на економічному досвіді національних господарств.

Неокласичний напрямок в економічній науці виник наприкінці XIX ст. Основною неокласичною теорією вважається маржиналізм. До нього відносять австрійську (К. Менгер, Е. Бем-Баверк, Ф. Візер) та математичну школи (У. Джевонс, Л. Вальрас, В. Парето), американську школу граничної продуктивності (Дж. Б. Кларк), кембріджську школу (А. Маршал).

Основна ідея маржиналізму – дослідження граничних економічних величин як взаємопов’язаних явищ економічної системи на рівні окремої фірми чи галузі. Провідний принцип маржиналізму – суб’єктивно-психологічний підхід до економічних процесів і явищ, який дає можливість визначити загальні правила економічної поведінки господарських суб’єктів.

Представниками неокласичного напрямку вважають також Дж. Хікса, Ф. Хайєка, Дж. Міда, Р. Солоу, М. Фрідмена. Усіх цих вчених об’єднує прихильність до вільної конкуренції, відстоювання принципу невтручання держави в економіку. Основна сфера їх дослідження – підприємство, споживач. Вони вважають, що ринок з його законами в змозі регулювати економічні відносини та встановлювати необхідні пропорції, він спрямовує виробництво на потреби споживачів стимулює і забезпечує ефективність виробництва. Вони вивчають такі проблеми, як: механізм формування ринкової ціни та фактори, що його визначають; структуру потреб споживача і можливості їх задоволення при певному рівні доходів; формування витрат виробництва на певний товар; проблеми продуктивності капіталу. Сучасним варіантом неокласичної теорії вважаться теорія раціональних очікувань, яка ґрунтується на тих самих принципах: раціональність поведінки господарських суб’єктів; повнота інформації; досконала конкурентність, негайна реакція попиту і пропозиції на нову економічну інформацію та ін.

Однією з найбільш відомих і визнаних у світовій економічній науці теорій у сучасному світі є кейнсіанство. Його засновник Дж.М. Кейнс в 30-х роках XX ст. запропонував принципово нові методи регулювання економіки, що базуються на новій економічній ролі держави. Поява цієї теорії зробила переворот в економічній науці, вивела економічну теорію із кризи, що назріла на початку XX ст., коли неокласичні методи регулювання економіки не змогли зарадити спаду виробництва, масовому безробіттю, інфляції, що охоплювали економіку всіх розвинутих країн. У праці Дж.М. Кейнса «Загальна теорія зайнятості, процента і грошей» (1936) були запропоновані методи, що могли вивести економіку з кризи: активне втручання держави в економіку, формування та стимулювання ефективного политу, регулювання інвестиційної діяльності. Інструментами такого регулювання є державні інвестиції, державні закупки товарів, кредитні ставки, тобто грошово-кредитний та бюджетний механізми. Пізніше з’явились неокейнсіанські та посткейнсіанські теорії (Р. Харрод. Е. Домар, Е.Хансен, Дж. Робінзон та ін.), які пропонували свої варіанти державного впливу на економіку.

З другої половини 70-х років XX ст. з’явився новий підхід до регулювання економічних процесів, пов’язаний з використанням грошової маси в економіці, який отримав назву монетаризм. Його засновник М. Фрідмен запропонував монетаристські методи регулювання ще в 50-х роках. Як відомо, на його погляди спиралась економічна політика Р. Рейгана. Монетаристська концепція служить основою грошово-кредитної політики держави в багатьох країнах і нині. Суть концепції монетаристів полягає у тому, що між обсягом і динамікою грошової маси та національного доходу в економіці існує тісний зв’язок, а впливати на рівновагу в економіці можна за допомогою грошової емісії, так званих «грошових імпульсів». Грошова маса впливає на величину споживчих видатків; збільшення грошової маси веде до зростання виробництва, а після досягнення повного обсягу виробництва – до зростання цін. Така політика повинна носити довгостроковий характер, тоді вона буде сприяти зростанню виробничого потенціалу. Фрідмен виходив з того, що грошова політика повинна бути спрямована на досягнення відповідності між попитом на гроші та їх пропозицією. А для цього необхідно, щоб процент приросту грошей в обігу відповідав приросту цін і національного продукту. В цьому суть так званого правила Фрідмена.

Досвід показує, що сучасна економіка є надто складною і не існує таких методів її регулювання, які були б ідеальними. Тому багато вчених схиляється до того, що необхідно поєднувати як ринкові, так і державні методи регулювання економіки. Так, представники школи неокласичного синтезу (Дж. Хікс, П. Самуельсон) вважають, що залежно від стану економіки потрібно використовувати або кейнсіанські рекомендації державного регулювання, або рецепти економістів, які стоять на позиціях обмеження державного втручання в економіку. Найкращим методом регулювання вони вважають застосування грошово-кредитних інструментів.

Неолібералізм – це сучасний напрямок в економічній науці, прихильники якого відстоюють принцип саморегулювання, економічної свободи господарських суб’єктів, необхідність посилення чи послаблення економічної ролі держави в залежності від низки завдань, що стоять перед державним управлінням. До неолібералізму відносять представників різних шкіл: чиказької (М. Фрідмен), лондонської (Фр. фон Хайєк), фрайбурзької (В. Ойкен, Л. Ерхард). Кожен із них по-своєму пропонує регулювати економічні процеси в тій чи іншій країні, але всі вони дотримуються принципів лібералізму. Наприклад, Фрідріх фон Хайєк вважає за необхідне обмежити економічну діяльність держави в усіх сферах, відстоює принцип максимальної свободи людини, пропонує стимулювати розвиток дрібних господарських одиниць. Л. Ерхард, засновник теорії соціального ринкового господарства в ФРН (1948), вдало поєднує принцип саморегулювання економіки з сильною державною владою, значним державним регулюванням економіки. Успіх економічної реформи в Німеччині багато в чому був обумовлений складом факторів, серед яких визначальними були наявність грошової бази, порівняно дешева робоча сила, жорстка протекціоністська політика, не задоволений попит населення, що активно впливав на виробництво. Успіху економічної реформи сприяли також суттєва фінансова і ресурсна підтримка зі сторони США та інших західних держав.

Інституціоналізм – це сучасний напрямок у розвитку економічної теорії, що виник у США на початку XX ст. Його представники (Т. Веблен, У. Мітчелл, Дж. Гелбрейт, Я. Тінберген) вважають, що неокласики дуже спрощено трактують предмет економічної науки, що вона не може обмежуватись сугобо економічними відносинами, оскільки на її розвиток впливає низка соціально-економічних інститутів: держава, правові структури, банки, крупні корпорації, науково-дослідні інститути, політичні партії, церква, суспільні організації тощо. Вони виступають з критикою капіталізму, за розширення соціальних програм, створюють теорії соціально-економічного розвитку корпорацій, їхньою заслугою є розробка методологічних принципів соціології як науки.

Неоінституціоналізм – найбільш популярний напрямок у розвитку економічної науки XX ст. У 60-х роках сформувалась теорія суспільного вибору (Дж.М. Б’юкенен), в основу якої покладено ідею взаємозалежності політичних та економічних явищ, застосування економічних методів до вивчення політичних процесів. У цей час у США виникла ідея «народного капіталізму» (А. Берлі, М. Наддер С. Чейз), яка включає в себе: теорію дифузії власності, теорію управлінської революції та теорію революції доходів, зміст яких полягає у трансформації капіталізму.

Нинішній світ переживає глибокі й динамічні зміни. Ми є свідками процесу докорінних трансформацій особливого періоду – рубежу двох епох. У економічній науці намітився безпрецедентний перехід до розуміння того, що світ, радикально відкинувши духовно-моральні цінності, опинився на шляху, коли лише економічне зростання стало самоціллю. А це веде до збільшення прірви між бідними й багатими державами, поглиблення соціальної диференціації всередині країни, поширення екологічних катастроф, економічної нестабільності, підтримання економік певних країн за рахунок війн, зростання бідності, занепаду соціальної сфери. Якщо сучасні економічні надбання не призводять до покращення розвитку та оптимального функціонування соціальних відносин, всебічного розкриття творчого потенціалу людини, її сутнісних сил, досягнення в суспільстві соціальної злагоди і стабільності, то який сенс вони мають для суспільства, окремої особи? Адже економічний розвиток охоплює не лише ресурси, доходи, витрати, але, перш за все, він повинен спрямовуватися на покращення та процвітання суспільства в цілому, на цілісний розвиток кожної людини, на постійне її покращення з кожним новим поколінням.