§ 2. Контроль в сфере публично-частного партнерства

В соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г., организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, при этом контроль не является самоцелью, а представляет особой неотъемлемую часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

В разделе, посвященном контрольным полномочиям высшего контрольного органа, отдельное внимание уделено в том числе контролю в отношении государственных контрактов и государственных работ (ст. 21 Декларации). В частности, указывается, что особую тщательность проверки использования средств, направляемых на финансирование государственных контрактов и государственных работ, оправдывает значительность расходуемых средств. При этом при проверке государственных контрактов и государственных работ речь не идет исключительно о проверке целевого характера и эффективности расходования бюджетных средств. Во-первых, в Декларации обращается особое внимание на необходимость проверки соблюдения надлежащей процедуры заключения контракта. Так, в п. 2 ст. 21 Декларации указано, что публичное приглашение заявок на подряд для выполнения государственных контрактов является наиболее подходящим способом получения наиболее выгодного предложения по цене и качеству, поэтому когда соответствующая процедура не была соблюдена, контрольный орган должен выяснить, по какой причине. Во-вторых, отмечается, что проверка общественных работ должна включать не только анализ правильности платежей, но и изучение эффективности управления строительством и качеством строительных работ.

Таким образом, Лимская декларация руководящих принципов контроля не содержит специальных положений о проверке в ситуации реализации проекта ПЧП, что, однако, неудивительно с учетом даты ее принятия. Вместе с тем представляется необходимым отметить, что в сфере публично-частного партнерства, как и при заключении государственного контракта, контроль не должен ограничиваться лишь бюджетным контролем за целевым и эффективным использованием средств бюджета. Особое значение приобретает оценка на предмет соответствия установленным требованиям всех процедур подготовки, заключения и реализации проекта ПЧП, а также соблюдения сторонами условий соглашения о публично-частном партнерстве.

С учетом изложенного публичный контроль в сфере публично-частного партнерства можно определить как составную часть механизма публичного управления, представляющую особый вид деятельности уполномоченных публичных органов и организаций, целью которого является проверка на предмет соответствия установленным требованиям действий и бездействия, совершаемых в связи с реализацией проекта ПЧП, в том числе в связи с его подготовкой, а также заключением и исполнением соглашения о публично-частном партнерстве, включая контроль за целевым и эффективным использованием средств бюджета. В данном случае термин "публичный контроль" используется для обозначения государственного и муниципального контроля, осуществляемого соответственно уполномоченными государственными и муниципальными органами и организациями.

Публичный контроль в сфере публично-частного партнерства, на наш взгляд, представляет собой собирательное понятие, объединяющее несколько видов государственного (муниципального) контроля, необходимость осуществления которых предопределяется спецификой проектов ПЧП. В частности, наряду с контролем за расходованием бюджетных средств требуется контролировать соблюдение требований, предъявляемых к разработке проекта (в том числе обоснованность принятия решения о реализации проекта в форме публично-частного партнерства), к отбору частного партнера (в том числе обоснованность выбора той или иной процедуры отбора и соблюдение правил избранной процедуры) и к непосредственной реализации проекта (включая соблюдение сторонами условий соглашения, в том числе, если применимо, контроль за качеством предоставляемых населению услуг).

С учетом изложенного представляется нецелесообразным закреплять в законодательстве комплексную систему правового регулирования публичного контроля в сфере публично-частного партнерства, поскольку он должен быть органично вписан в систему существующих видов государственного и муниципального контроля. Специального регулирования требуют лишь особенности известных правовой системе государства видов публичного контроля, используемых в отношении проектов ПЧП, а также те виды контроля, которые являются специфическими для сферы публично-частного партнерства.

Традиционно в структуре государственного (муниципального) контроля выделяют определенные структурные элементы, к которым относятся субъект контроля (уполномоченный контролирующий орган), объект контроля, формы и методы контроля, документы контроля, мероприятия контроля и порядок их осуществления.

Что касается объекта контроля, то представляется правильным подход, в рамках которого в качестве объекта контроля рассматривается то, на что оказывается непосредственное воздействие со стороны органов контроля, при этом считается, что объект контроля должен обладать способностью к реагированию на волевое воздействие со стороны субъекта контроля, иначе не будут достигнуты поставленные цели контрольной деятельности. В рамках предложенного подхода объектом государственного контроля становятся действия и бездействие контролируемых субъектов. Наряду с понятием объекта контроля целесообразным становится выделение в его структуре предмета контроля - явлений, которые характеризуют фактическое состояние объекта контроля. В качестве предмета контроля, например, при осуществлении контроля за расходованием бюджетных средств в рамках проекта публично-частного партнерства могут выступать различного рода носители информации о совершенных проверяемым лицом операциях, например, договоры, платежные документы, счета-фактуры и проч.

Государственный (муниципальный) контроль, осуществляемый в сфере публично-частного партнерства, имеет достаточно широкий объект. В частности, проверке подлежат действия и бездействие контролируемых субъектов в рамках многостадийного процесса реализации проекта публично-частного партнерства, начиная со стадии инициирования проекта (как по инициативе публичного субъекта, так и в случае подачи незапрошенного предложения, если действующее регулирование допускает возможность инициирования проекта ПЧП частными лицами) и заканчивая исполнением долгосрочного соглашения о публично-частном партнерстве. Кроме этого следует учитывать не только многостадийность и длительность отношений, возникающих в связи с реализацией проектов ПЧП, а также то, что для каждой стадии развития проекта ПЧП характерны свои особенности подконтрольных объектов и, соответственно, могут различаться контролирующие субъекты, формы и методы контроля, мероприятия контроля и порядок их осуществления.

Применительно к контролю в сфере публично-частного партнерства с учетом устоявшихся подходов можно выделить предварительный, текущий и последующий контроль, при этом данные виды контроля могут быть выделены как применительно к проекту в целом, так и применительно к каждой стадии его реализации. При выделении указанных видов контроля применительно к проекту в целом представляется допустимым для определения их временных границ использовать срок действия соглашения о публично-частном партнерстве. Так, контроль, осуществляемый до заключения соглашения, может быть отнесен к предварительному, контроль, осуществляемый в период действия соглашения, - к текущему контролю, а контроль, осуществляемый после исполнения соглашения, - к последующему контролю за реализацией проекта ПЧП. Вместе с тем следует признать, что для контроля в отношении каждой отдельно взятой стадии реализации проекта публично-частного партнерства будут использоваться собственные временные критерии. Так, например, последующий контроль в отношении стадии отбора частного партнера и заключения соглашения о публично-частном партнерстве может осуществляться в период действия соглашения о публично-частном партнерстве, т.е. последующий контроль в отношении процедуры отбора частного партнера может совпасть по времени с текущим контролем в отношении исполнения условий соглашения или предварительным бюджетным контролем за расходованием средств бюджета в рамках исполнения соглашения о публично-частном партнерстве.

Наконец, при рассмотрении вопросов контроля в сфере публично-частного партнерства также следует отметить, что поскольку в рамках проектов ПЧП происходит привлечение частных инвестиций для реализации проектов, осуществляемых в публичном интересе, что предполагает также возложение определенных рисков на частного партнера, то частные лица, имеющие отношение к проекту (например, участники процедур отбора частного партнера или партнер, с которым заключено соглашение о публично-частном партнерстве), также должны наделяться определенными правами, позволяющими им сделать вывод о соблюдении требований законодательства или о наличии нарушений при осуществлении административных процедур, реализуемых в связи с проектом публично-частного партнерства, а также о соблюдении либо нарушении публичным партнером условий соглашения о публично-частном партнерстве. Вместе с тем речь не идет о наделении частных субъектов определенными властными полномочиями по осуществлению контроля. Прежде всего публичный субъект должен обеспечить достаточный уровень открытости информации о планируемых и реализуемых проектах ПЧП, а также создать все необходимые условия для оперативной обратной связи органов управления с частными лицами по вопросам обращений, связанных с проектами ПЧП.