74. Политика в отношении пограничного контроля, предоставления убежища и иммиграции. Миграционная политика ес.

Иммиграционная политика Европейского союза - это политика ЕС по пограничному контролю (правил пересечения внешних границ государств-членов ЕС), регулирование вопросов, связанных с условиями въезда, передвижения, проживания, трудоустройства иностранцев; предоставлении убежища; предотвращения нелегальной иммиграции; борьбе с торговлей людьми и тому подобное. Правовые основы иммиграционной политики Европейского союза определены статьями 77-80 раздела V ДФЕС. Вместе с безопасностью граждан ЕС, сотрудничеством судов по гражданским и уголовным делам, сотрудничеством полицейских органов, облегчением доступа к правосудию сфера пограничного контроля, предоставления убежища и иммиграции относится к пространству свободы, безопасности и юстиции (далее - ПСБЮ) - одного из приоритетных самостоятельных направлений деятельности Европейского союза. Вопрос иммиграционной политики, как и сама сфера ПСБЮ, в соответствии с п. 2 ст. 4 ДФЕС отнесены к общей компетенции Евросоюза и государств-членов ЕС. Соответственно для реализации общей политики ЕС в вышеупомянутой сфере как государства-члены ЕС, так и Европейский союз как международная организация делают практические шаги для ее гармонизации.

ЕС занимает первое место в мире по количеству иммигрантов (56 млн человек). И с каждым годом тенденция пересечения границ европейского континента как легальными, так и нелегальными иммигрантами, растет. Например, на территорию государств-членов Европейского союза ежегодно прибывает более 500 тыс. Человек, не считая сотен тысяч беженцев. Что касается нелегальных иммигрантов, то их общая численность составляет от 3 млн до 7 млн человек. Когда численность иммигрантов достигает определенной критической массы, то процесс иммиграции создает реальные и потенциальные угрозы фактически любому аспекту безопасности принимающей стороны. Она искажает социальную, демографическую, территориальную структуру, обостряет конкуренцию на местных рынках труда и жилья, создает целые сектора занятости, не имеют законодательного регулирования, вызывает социальную напряженность, рост ксенофобии и экстремизма.

Гаванские конвенции 1928 года

На VI Панамериканской конференции, происходившей в Гаване в январе-феврале 1928 года, были приняты конвенции по вопросам дипломатического права:

о дипломатических должностных лицах;

о консульских должностных лицах;

о праве убежища.[6]

Всеобщая декларация прав человека 1948 года

10 декабря 1948 года Генеральная Ассамблея ООН утвердила «Всеобщую декларацию прав человека», приняв во внимание многие факторы, в том числе «что пренебрежение и презрение к правам человека привели к варварским актам, которые возмущают совесть человечества». Праву убежища посвящена 14-я статья Всеобщей декларации:

Статья 14

Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем.

Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединённых Наций.

— Всеобщая декларация прав человека // Сайт ООН на русском языке

Конвенция о статусе беженцев 1951 года

28 июля 1951 года в Женеве на конференции, созванной в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 года, с участием полномочных представителей стран был принят международный договор — «Конвенция о статусе беженцев», вступившая в силу 22 апреля 1954 года.

Конвенция дала определения понятия «беженец» и установила общие правила, на основе которых предоставляется статус беженца. Конвенция запретила какую-либо дискриминацию беженцев, получающих права частично наравне с гражданами принимающей их страны и частично на тех же условиях, что и иностранцы. Конвенция допускает выдворение беженцев в интересах государственной безопасности, но запрещает их возвращать в государство, из которого они бежали, опасаясь преследования.

Россия присоединилась к Конвенции постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 ноября 1992 года. На 1 сентября 2008 года в Конвенции участвовали 144 государства[7] из 192 членов ООН.

Миграционная политика – это основанная на принципах конституционного строя система объективно обусловленных целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов управления государством, реализуемых субъектами миграционного процесса (физические лица, общественные организации, государственные органы) и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории государства и (или) в отдельных его регионах, обеспеченных стимулирующими и контрольными факторами [4].

Миграционная политика тесно связана с проблемами беженцев, вынужденных переселенцев, лиц, ищущих политическое и временное убежище, трудовых и иных переселенцев, а соответственно с правовым статусом граждан и иностранных граждан, его конституционно-правовой основой и особенностями для отдельных категорий физических лиц.

В современных условиях, когда мировой финансовый кризис в той или иной степени затронул экономики ведущих стран мира, политические процессы и нестабильность в них привели к массовому потоку миграции в страны Евросоюза. Перед принимающими мигрантов государствами остро встал вопрос: как следует решать проблему социально-культурной адаптации и интеграции мигрантов в коренной социум. При этом возникает проблема не только языковых барьеров, но и более глубоких политических, культурных, конфессиональных различий, которые могут привести не только к созданию «мультикультурного общества», но и деструкции и расшатыванию культурных основ «принимающего общества», угрожая стабильности самого государства. Каждый из перечисленных конечных результатов прежде всего зависит от эффективности государственной политики в сфере регулирования миграционных потоков. Среди комплекса мер, направленных на упорядочение миграционных потоков в ЕС, используются два основных механизма: нормативно-правовое регулирование и интеграционные меры. Первый воздействует непосредственно на количественные составляющие миграции – численность и интенсивность потока мигрантов, а второй механизм служит качественному изменению и интегрированию переселенцев в коренной социум [5, с.40].

В сфере нормативно-правового регулирования действующим субъектом являются национальные государства и общеевропейские институты. Объектом регулирования являются миграционные потоки и связанные с ними социально-экономические последствия. К универсальным международным принципам и нормам, разработанным в сфере регулирования миграции, относятся: право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства; запрет высылки; недопустимость дискриминации; содействие воссоединению семей; право на судебную защиту [5, с. 41].

Данные нормы закреплены в универсальных международных актах о правах человека, например, во всеобщей Декларации прав человека (1948 г.), в Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.) и других документах. Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него, принятой Генеральной Ассамблеей ООН (1973 г.), любые законодательные меры по ограничению прав на свободу передвижения тех или иных расовых групп, определяются как «бесчеловечный акт».

Правовое регулирование миграции граждан ЕС имеет большое значение в структуре права ЕС. Свобода передвижения лиц рассматривается как элемент общего рынка, пространства свободы, безопасности и правосудия, следствие единого европейского гражданства. Она включает регулирование таких вопросов, как пребывание (проживание) граждан ЕС на территории Союза, перемещения работников, включая предостережение о новых членов, и воссоединение семьи [1].

Предостережение о «новых» членах представляют собой отступление от общих правил, установленных Регламентом 1612/68, которые могут быть использованы «старыми» членами ЕС в отношении граждан «новых» государств-членов для ограничения свободного перемещения трудящихся последних. Эти оговорки состоит в том, что в продолжении двухлетнего периода после расширения ЕС между «старыми» и «новыми» государствами-членами могут продолжать действовать соответствующие двусторонние соглашения или национальное законодательство «старых» членов ЕС, то есть, как правило, разрешения на работу. По истечении двух лет ограничения могут быть продлены еще на три года при информировании Комиссии. После чего ограничения возможны только в случае существенного подрыва рынка труда или угрозы такого еще в течение одного двухлетнего периода. Действие оговорок не может ухудшить положение трудящихся из «новых» государств-членов по сравнению с тем, как оно было на момент присоединения соответствующих стран в ЕС. Предостережение не применяются в отношении Мальты и Кипра.

Поэтому в ЕС существуют свои нормативно-правовые механизмы, дополняющие международные декларативные принципы общей правоприменительной практики. Основными документами в сфере миграционной политики ЕС являются: – Амстердамский договор (1997 г.) о внесении изменений в Договор о Европейском союзе; – Договор об учреждении Европейских сообществ, который закрепил передачу вопросов юстиции и внутренних дел (визовой политики, предоставление убежища, иммиграции) в ведение органов Европейского союза. Основным документом на территории ЕС в сфере миграции является Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов (1977 г.). В ней закреплены основные права трудящихся мигрантов. Фактически Европейская конвенция направлена на обеспечение равенства условий работы и проживания трудовых мигрантов в принимающих странах [2, с.124].