Глава 1. Основные положения о местном самоуправлении и муниципальном управлении § 1. Понятие и сущность местного самоуправления

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Понятие. Несмотря на многовековую историю местного самоуправления, в обществе до сих пор не сложилось четкого понимания сущности этого явления.

В статье 3 части I Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г., под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения ¹.

Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью ².

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в дальнейшем - Федеральный закон № 131-ФЗ) говорится следующее: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» ³.

Традиционно под термином «местное самоуправление» понимают (от лат. munis - тяжесть, бремя; capio - беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения ⁴. Вместе с тем некоторые исследователи считают, что термин «местное самоуправление» произошел от латинского «municipes» - «неримские граждане» и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального ⁵.

В настоящее время местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной (местной) власти ⁶.

В.И. Фадеев определяет местное самоуправление как децентрализованную форму демократического управления, составную часть системы власти народа, предполагающую известную самостоятельность, автономность местных органов власти, которые выступают органами населения данной территории – местных самоуправляющихся территориальных сообществ и не входят в систему органов государственной власти ⁷.

А.Н. Широков под местным самоуправлением понимает форму народовластия (особую форму публичной власти), позволяющую территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно под свою ответственность, непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и порядке, которые установлены законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива ⁸.

Следует отметить, что при некоторых отличиях приведенные выше определения местного самоуправления базируются на следующих общих элементах:

1) местное самоуправление – форма народовластия; при этом народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления;

2) местное самоуправление – это деятельность, носящая по преимуществу публично-правовой (властный) характер, хотя и не исключающая возможности использования частноправовых методов;

3) субъектом этой деятельности выступает население, в том числе через представляющие его интересы органы (должностных лиц);

4) эта деятельность направлена на решение так называемых «местных дел» (вопросов местного значения);

5) эта деятельность осуществляется относительно самостоятельно, но в рамках закона и под свою ответственность.

Таким образом, местное самоуправление – территориальная форма организации власти, действующей в границах отдельных населенных пунктов и административно-территориальных единиц субъектов РФ, субсидиарно исполняющая ряд функций, для решения которых у нее имеются собственные или переданные ресурсы.

Принцип субсидиарности представляет собой общий принцип децентрализации, согласно которому те или иные права и функции не должны передаваться на более высокий уровень в случае, если они могут эффективно осуществляться на более низком уровне. В отличие от процессов децентрализации, когда полномочия делегируются сверху вниз, принцип субсидиарности означает выбор в пользу перераспределения ответственности снизу вверх. Обосновывается это тем, что на вышестоящие уровни должны быть переданы только те функции, которые не могут в полной мере или достаточно эффективно выполняться низовыми структурами.

Сущность. Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Местное самоуправление по природе своей предназначено для удовлетворения местных нужд населения, то есть для решения вопросов местного значения. Отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что этими местными вопросами придется заниматься государству, его органам, что оно вряд ли сможет делать эффективно, как показывает весь предшествующий опыт и российской, и зарубежной истории. Из этого следует, что при построении взаимоотношений с местным самоуправлением государство должно создать условия для его развития и активной деятельности ⁹.

Характеризуя сущность местного самоуправления, профессор В. Г. Игнатов выделяет следующее:

1) местное самоуправление — это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

2) местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения; однако такая ориентация не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение, — эти задачи следует решать только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

3) местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

4) местное самоуправление должно опираться на разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;

5) обязательный элемент местного самоуправления — наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Местное самоуправление – это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного и независимого уровня власти, принадлежащей народу и им же самим осуществляемой. Однако система местного самоуправления – это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной автономией. Местное самоуправление представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой – наиболее полно учитывает интересы населения.

Местное самоуправление, имея общественно-государственную природу, безусловно, наделено как признаками государственных, так и общественных институтов.

Муниципальная власть совершенно очевидно имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Например, Е.С. Шугрина к числу таких признаков справедливо относит:

- четко выраженный институализированный характер, что проявляется в наличии специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть;

- и государственная, и муниципальная власть обладают непрерывностью во времени, универсальностью, всеобщностью;

- обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального образования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами;

- деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления основана на Конституции РФ, законах и иных нормативных актах;

- в случае неисполнения решений и органы государственной власти, и органы местного самоуправления имеют возможность использовать средства законодательно институированного насилия - привлекать к соответствующему виду юридической ответственности, применять иные меры государственного принуждения;

- органы государственной власти и органы местного самоуправления обладают правом введения и сбора налогов, самостоятельного формирования бюджета ¹⁰.

Однако, несмотря на наличие общих черт между муниципальной и государственной властью, можно выделить и отличия между этими двумя видами публичной власти. В специальной литературе выделяют следующие признаки отличия муниципальной власти от государственной:

- в отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местного сообщества;

- содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения;

- материально-финансовую базу деятельности органов местного самоуправления составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет;

- органы местного самоуправления не обладают правом осуществления собственно законодательной власти;

- органы местного самоуправления не обладают правом устанавливать свою компетенцию, то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий;

- в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом ¹¹.

С.Е. Чаннов отмечает, что муниципальная власть – это публичная власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:

1) территориальной ограниченностью;

2) более широким спектром форм непосредственного участия населения в управлении своими территориями;

3) системой принуждения в местном самоуправлении;

4) законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;

5) подконтрольностью государству реализации передаваемых местной власти государственных полномочий;

6) преобладанием в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной ¹².

Местное самоуправление является средством реализации как минимум трех целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.

Л. Велихов определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

1. Самоуправление в отличие от государственной власти – власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

3. Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами, она выборная по своей природе. Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, – неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом ¹³.

Принципы местного самоуправления ¹⁴:

1. Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ и поддерживается также развернутой системой гарантий: правовых, организационных, финансово-экономических. Некоторые из гарантий получили конституционное закрепление: право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст.133).

2. Принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством широкого набора специальных юридических средств, в совокупности дающих представление об этом качестве муниципальной власти.

Местное самоуправление наделено собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов небезгранична, она имеет рамки, обусловленные ст.12 Конституции РФ: самостоятельность допустима лишь в пределах полномочий местного самоуправления.

Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории.

Муниципальным органам как властным учреждениям присуще издание правовых актов, обязательных в границах муниципальных образований.

3. Принцип независимости органов местного самоуправления – органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

4. Ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности реализуется в различных предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования; государством; физическими и юридическими лицами.

5. Недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти.

6. Принцип судебной защиты местного самоуправления служит одновременно гарантией от необоснованного воздействия государственной власти. Субъективное мнение, скажем, губернатора о нецелесообразности муниципального правового акта не может служить основанием для его отмены. Доказывать его ненужность или тем более незаконность придется в судебном порядке.