§ 7. Муниципальное управление: понятие и специфика

Понятие «муниципальное управление» появилось в российс­кой науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления. Часто в научной литературе в качестве синонима «муници­пального управления» употребляется понятие «муниципальный менеджмент».

Как же соотносятся эти понятия?

Ряд авторов считают, что менеджмент — это: 1) совокупность лиц, занятых управленческим трудом в сфере частного и общественного бизнеса; 2) социальный и экономический институт, вли­яющий на предпринимательскую деятельность, образ жизни и сферу политики современного общества; 3) научная дисциплина, изучающая технико-организационные, социальные аспекты управ­ления производством.

В словаре иностранных слов «менеджмент» переводится как управление производством и как совокупность принципов, мето­дов, средств и форм управления производством с целью повыше­ния эффективности производства и его прибыльности.

Иными словами, менеджмент – это вид деятельно­сти по управлению производством; руководству отдельными ра­ботниками, рабочей группой в организациях; определенная кате­гория людей, осуществляющая управленческую деятельность.

Управление же – функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечива­ющая их целостность, т. е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их дея­тельности, взаимодействия внутрисистемного и межсистемного.

Управление, на наш взгляд, – понятие более широкое, чем менеджмент. Исследователи М. Альберт, М. Мексон и другие отмечают, что термин «менеджмент» применим ко всем типам организаций, но когда речь идет о государственных органах любого уровня (харак­терной чертой англосаксонской модели организации местного са­моуправления является то, что местные органы представляют со­бой составную часть государственного управления), используется термин public administration. В России в данной ситуации тоже применяются термины: государственное управле­ние, политическое управление, местное управление и другие.

В данном учебном пособии под муниципальным управлением понимается деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение обще­ственных интересов. Несмотря на то что местное самоуправление, согласно действующему законодательству, рассматривается в первую очередь как форма осуществления народом своей власти, в реальной практике подавляющее большинство вопросов местного значения решается не населением напрямую, а создаваемыми в муниципальных образованиях органами местного самоуправления. В силу этого муниципальное управление осуществляется преимущественно органами местного самоуправления.

Субъектами менеджмента являются менеджеры – руководите­ли различного уровня, наделенные полномочиями в области при­нятия решений в определенных сферах деятельности организации, объектом менеджмента – персонал организации (фирмы), а целью – получение прибыли на основе существующей законодательной базы. Следовательно, муниципальный менеджмент больше характерен для управления муниципальными предприятиями, учреждениями, орга­низациями, а не муниципальным образованием в целом.

Субъектами муниципального управления являются органы местного самоуправления, объектом – муниципальное образова­ние, главной целью – удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Таким образом, у понятий «муниципальный менеджмент» и «муниципальное управление» различны не только субъекты и объек­ты, но и цели. Исходя из этого, понятия «муниципальное управле­ние» и «муниципальный менеджмент» полностью отождествлять нельзя. Однако, поскольку понятие «муниципальное управление» более широкое, емкое, чем понятие «муниципальный менеджмент», постольку к уровню муниципаль­ных образований следует говорить о муниципальном управлении, которое включает в себя и менеджмент, и маркетинг территории, и стратегическое планирование, и координацию деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального обра­зования с целью удовлетворения коллективных интересов и по­требностей местного сообщества.

Среди ученых также распространено мнение, что муниципаль­ный менеджмент тождествен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью. По­скольку в местном самоуправлении и объектом, и субъектом выс­тупает население муниципального образования, а главной целью является самостоятельная деятельность населения по решению воп­росов местного значения, то понятия «муниципальный менедж­мент» и «местное самоуправление» тоже различны. По мнению автора, муниципальный менеджмент и муниципальное управле­ние являются составными частями местного самоуправления.

Муниципальное управление как особый вид управленческой де­ятельности начало формироваться и России вместе с возрождением и становлением местного самоуправления. Во всякой системе управле­ния имеются объект управления, субъект управления, предмет управ­ления. Объектом муниципального управления, как уже отмечалось, является муниципальное образование – населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление: В качестве субъ­ектов муниципального управления выступают население муници­пального образования – местное сообщество, объединенное общими интересами (муниципальный интерес) в решении проблем своего жизнеобеспечения и развития, а также органы местного самоуправле­ния, избранные местным сообществом и действующие от его имени. Предмет муниципального управления – регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образо­вания в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

Муниципальному управлению присущ ряд особенностей:

1. Наличие особых критериев эффективности. Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения – одна из важнейших задач управления.

2. Роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.

3. Местное сообщество – главный ресурс муниципального управления. Муниципальное управление опирается на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства. С другой стороны, чтобы оценить эффективность муниципального управления, необходимо выявить уровень удовлетворенности населения муниципального образования теми или иными муниципальными услугами.

4. Муниципальное управление основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя «привязанным» к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов.

5. Множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, «латанию дыр» перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.

Таким образом, муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В муниципальном управлении механизм принуждения гораздо слабее, и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.

Основными целями муниципального управления, на наш взгляд, являются: во-первых, налаживание партнерс­ких отношений между органами местного самоуправления и орга­нами государственной власти, частным капиталом и населением; во-вторых, организация защиты социально-экономических инте­ресов жителей муниципального образования; в-третьих, согласо­вание интересов различных субъектов, расположенных на терри­тории муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности; в-четвертых, привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ раз­вития территории; в-пятых, эффективное использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития тер­ритории. В идеале эффективное муниципальное управление дол­жно привести к самодостаточности территории. Но пока об этом говорить сложно ввиду дотационности большинства муниципаль­ных образований в России, да и мировая практика подтверждает, что даже в странах развитых демократий муниципалитеты полу­чают финансовую поддержку из государственного бюджета.

В связи с этим основными задачами муниципального управле­ния, на наш взгляд, прежде всего, являются следующие: 1) созда­ние и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности; 2) коор­динация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетво­рения общественных интересов и потребностей; 3) создание благо­приятных условий для формирования достаточной инфраструкту­ры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории; 4) разработка прогнозов развития муници­пального образования в целом, так и входящих в его состав населен­ных пунктов; 5) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства; 6) учет сочетания раз­личных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности; 7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей лю­дей в жизненных благах; 8) привлечение непосредственно населе­ния к процессу управления муниципальным образованием, финан­сированию социально-экономических программ развития террито­рии и другие.