§ 8. Особенности развития местного самоуправления в России

В сегодняшней России местное самоуправление приходится строить практически заново, причем в условиях, когда гражданское общество только еще складывается, а потому реальная нужда граждан в институтах вроде местного самоуправления очень слаба. Поэтому снова, как уже много раз в нашей истории, на повестку дня встает вопрос о своевременности преобразований и реформ.

Вопрос этот для нас относится к категории вечных вопросов. М.М. Сперанский, например, в свое время утверждал, что нельзя сделать человека свободным, оставляя его в рабском состоянии. Давайте, мол, сначала освободим его, отменим рабство, и постепенно россиянин станет свободным.

Другой же великий русский государственный деятель, А.А. Аракчеев, говорил, что нельзя давать свободу рабу, он не умеет ею пользоваться, он сокрушит государство.

Примерно таков и сегодняшний спор по поводу самоуправления. Нужно ли местное самоуправление современным россиянам? Созрели ли они для него? Ждать ли, когда созреет гражданин для самоуправления, и только потом ему его дать, или использовать самоуправление как орудие построения гражданского общества, дать его гражданину как бы на вырост, заранее, чтобы он этому самоуправлению научился, совершив массу ошибок, набив синяки и шишки?

Местное самоуправление – это, прежде всего, право местного сообщества определять главные параметры своей жизни. К числу таких параметров относится сравнительная значимость общественных благ. Поясним на примере. Предположим, городские власти выдвигают на референдум, то есть на суд горожан, следующую проблему: наш бюджет располагает такими-то средствами для инвестиций, и мы предлагаем вам решить, на что их потратить — на замощение улиц или на ремонт отопления. И то, и другое – общественное благо, но бюджет не позволяет улучшать и то, и другое одновременно. Вот сами горожане и решают, какое из этих благ им сегодня ценнее, и никто за них этого решать не вправе.

А вот пример из реальной жизни. В американском штате Массачусетс такие высокие налоги, что его называют иногда «Таксачусетс» (от английского слова tax — налог). В соседнем Нью-Гэмпшире, наоборот, налоги очень низкие. Однако в Массачусетсе власти оказывают населению огромные услуги, а в Нью-Гэмпшире — почти никаких, там жители сами заботятся о своих школах, больницах, дорогах, собирая на это деньги помимо казны штата. Таков был выбор жителей каждого штата, и этот выбор они закрепили в своей конституции, в законах штата. Если кому-то из жителей Массачусетса покажется слишком обременительным платить большие налоги, он может перебраться в Нью-Гэмпшир, и наоборот.

В США бюджетные правила для муниципалитетов определяют власти каждого штата самостоятельно (так называемое правило home rule).

Такова либеральная философия местного самоуправления в ее приложении к конкретной жизни западных стран, где на этот счет издавна сложились устойчивые традиции. А как с этой «философской» точки зрения обстоят дела с нашим российским местным самоуправлением? Увы, ничего из перечисленного выше местная власть в России сделать не способна. Бюджетные правила для нее жестко предопределены на самом верху — федеральными законами, а также документами Министерства финансов. Ее права изменять налоговые ставки настолько ничтожны, что способны повлиять на размер доходов не более чем на 5 процентов, вводить же новые налоги, а уж тем более отменять старые она вообще не уполномочена. Структура расходов тоже почти полностью расписана заранее, притом даже не в регионе, а на федеральном уровне. Практически отсутствует возможность заимствовать средства на стороне. Если добавить к этому резкую несбалансированность бюджетной субфедеральной системы, которая вынуждает громадное большинство местных бюджетов зависеть от поступления средств из бюджетов других уровней, то перед нами возникает весьма печальная картина…

Таким образом, выделим особенности местного самоуправления в России:

В истории России отсутствовали устоявшиеся традиции местного самоуправления как формы публичной власти, способа самоорганизации жителей. Опыт отдельных городов (Пскова, Новгорода), а также проводившиеся немногочисленные реформы управления территорией Российского государства (земские, городские) не привели к складыванию полноценного института местного самоуправления.

Местное самоуправление – креатура федерального центра.

Особенность местного самоуправления в России – сильная роль федерального центра в его формировании и текущей деятельности. Долгое время страна жила в условиях административной системы, при которой сложилась единая исполнительная вертикаль власти. В этой связи после демократических реформ создавать систему местного самоуправления пришлось фактически с нуля. В этих условиях в становлении российской системы местного самоуправления была особенно велика роль Центра.

Роль Центра (федеральных органов государственной власти) остается значительной и в ходе текущего регулирования деятельности органов местного самоуправления. Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ-131) носит достаточно конкретный характер и детально регламентирует деятельность органов местного самоуправления. Кроме того, существует широкий перечень федеральных законов, которые также в существенной степени регулируют развитие МО: Бюджетный, Налоговый, Жилищный, Земельный, Градостроительный кодексы и т.д. В целом федеральное законодательство образует достаточно жесткий «коридор» развития местного самоуправления.

Местное самоуправление не входит в систему государственной власти.

В России в соответствии с Конституцией органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Это, безусловно, имеет свои плюсы: местное самоуправления гарантировано от административного вмешательства в его деятельность. С другой стороны, ряд аналитиков полагает, что слишком жесткое отделение местного самоуправления от органов государственной власти нецелесообразно, так как приводит к определенному нарушению координации деятельности государственных и муниципальных органов при решении актуальных социально-экономических задач.

Повышенная роль административных центров (столиц) субъектов Федерации

Определенной особенностью российской системы местного самоуправления является повышенная роль административных центров (столиц) субъектов Федерации. Как правило, наблюдается достаточно резкий отрыв в уровне социально-экономического развития столиц субъектов Федерации и периферийных территорий. Кроме того, в некоторых случаях существует особый правовой режим в отношении таких муниципальных образований: в регионах принимаются законы о статусе административных центров; отдельные нормы федерального законодательства устанавливают особые способы управления на территории региональных столиц (например, земельное законодательство).

Из данных особенностей вытекают следующие проблемы развития муниципальных образований на современном этапе.

1. Финансовые проблемы.

Наиболее острыми из проблем, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления, в настоящее время являются финансовые. В большинстве муниципальных образований расходные обязательства в достаточной мере не покрываются доходными источниками. Таким образом, проблема состоит не столько в небольшом количестве ресурсов, которыми располагает муниципалитет, сколько в несоответствии объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам.

2. Дифференциация территорий.

В настоящее время имеет место резкий отрыв в уровне социально-экономического развития различных территорий. Существует ряд достаточно высокоразвитых территорий с высокой бюджетной обеспеченностью. В то же время многие территории, напротив, можно отнести к депрессивным.

3. Слабая защита интересов местного самоуправления на федеральном уровне.

В настоящее время органы местного самоуправления не имеют сильного лоббиста своих интересов на федеральном уровне власти – ключевом уровне, на котором принимаются важнейшие решения. Существующий Конгресс муниципальных образований не принимает участия в разработке проектов законов, определяющих развитие муниципалитетов.

Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления. Законодательно слабо обеспечены такие гарантии, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

4. Несформированность правовой базы, регулирующей развитие местного самоуправления. В настоящее время законодательство о местном самоуправлении по-прежнему имеет пробелы. Так, не в полной мере сформирована правовая база, регулирующая вопросы межбюджетных отношений.

5. Кадровые проблемы местного самоуправления.

Кадровый потенциал органов местного самоуправления не всегда достаточно подготовлен к решению задач, возложенных на данные органы. Незначительное количество муниципальных служащих имеют образование по специальности «государственное и муниципальное управление» - базовой специальности для них. За последнее время существенно изменилось законодательство в сфере местного самоуправления; кадры не всегда в достаточной степени знакомы с технологиями его реализации. Особенно кадровая проблема остра для поселенческого уровня местного самоуправления.