Глава 5. Муниципальное управление в различных сферах § 1. Градостроительная деятельность в муниципальном образовании

Градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.

Градостроительная деятельность направлена на создание градостроительными средствами благоприятных условий для проживания населения, ограничение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и ее рациональное использование в интересах настоящего и будущих поколений.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, иных федеральных законов и нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Градостроительный кодекс РФ 2004 года возлагает на органы местного самоуправления следующие полномочия в области градостроительной деятельности:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования МО;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования МО;

3) утверждение правил землепользования и застройки МО;

4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования МО документации по планировке территории;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях МО;

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях МО;

7) принятие решений о развитии застроенных территорий;

8) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений;

9) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры МО.

Органы местного самоуправления принимают местные нормативные акты по вопросам градостроительной деятельности в пределах своей компетенции: схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов и др. Состав, порядок разработки, согласования, экспертизы, утверждения и реализации отдельных местных нормативных актов определены Градостроительным кодексом РФ. В некоторых случаях возможна совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Система градостроительной документации представлена на рисунке.

Документы территориального планирования в России:

1) генеральная схема расселения на территории Российской Федерации;

2) консолидированные схемы градостроительного планирования;

3) территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов Российской Федерации и частей территорий субъектов Российской Федерации;

4) генеральные схемы и планы городов.

Кроме того, на уровне муниципальных образований принимают местный нормативный правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости, правила землепользования и застройки; градостроительные документы применительно к частям городской территории – проекты планировки, проекты межевания (подразделения) территории на земельные участки, проекты застройки; проектная документация на строительство отдельных объектов.

Наиболее важным для городского и сельского поселения документом, отражающим весь круг задач его пространственного развития, является генеральный план, который утверждается представительным органом муниципального образования. В условиях многообразия форм собственности генеральный план перестал быть директивным документом, однако он имеет обязательную силу для местной администрации при подготовке, согласовании и утверждении градостроительной документации, а также для всех физических и юридических лиц, осуществляющих градостроительную деятельность.

Генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат:

1) сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов местного значения поселения, городского округа;

2) обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа на основе анализа использования территорий поселения, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования;

3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на комплексное развитие этих территорий;

4) утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территориях поселения, городского округа объектов федерального значения, объектов регионального значения, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;

5) утвержденные документом территориального планирования муниципального района сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территории поселения, входящего в состав муниципального района, объектов местного значения муниципального района, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанного документа территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;

6) перечень и характеристику основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

7) перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают:

1) границы поселения, городского округа;

2) границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа;

3) местоположение существующих и строящихся объектов местного значения поселения, городского округа;

4) особые экономические зоны;

5) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;

6) территории объектов культурного наследия;

7) зоны с особыми условиями использования территорий;

8) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

9) иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района.

Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях.

Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

На основе генерального плана разрабатываются все документы о застройке отдельных территорий в пределах городской черты.

Управление застройкой территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления на основе проектов планировки, межевания и застройки территорий.

Проекты планировки разрабатываются для частей территорий городских и сельских поселений в соответствии с генеральным планом. Проекты межевания территорий разрабатываются для застроенных и подлежащих застройке территорий и служат основанием для установления границ земельных участков на местности. Проекты застройки территорий разрабатываются для территорий кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений. В проектах застройки определяются, в частности, расположение зданий, строений и сооружений, этажность, тип и другие характеристики, архитектурное решение застройки, системы инженерного оборудования, связи и благоустройства, организация движения транспортных средств и пешеходов.

Учет зонирования территории муниципального образования для градостроительных целей осуществляется путем разработки правил землепользования и застройки и градостроительного регламента территории.

Правила землепользования и застройки представляют собой нормативный правовой акт органа местного самоуправления, устанавливающий порядок градостроительной деятельности на соответствующих территориях городских и сельских поселений.

Градостроительный регламент территории – это совокупность установленных правилами землепользования и застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.

В состав системы управления градостроительной деятельностью входят: федеральный орган архитектуры и градостроительства, органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ; органы архитектуры и градостроительства муниципальных образований; органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации. Согласно Градостроительному кодексу РФ 2004 года, государственная экспертиза проектной документации не проводится для жилых домов с количеством этажей не более 3 и ряда других объектов, не относящихся к крупным.

Важная роль в осуществлении градостроительной деятельности принадлежит профессионально-творческим общественным организациям в области архитектуры и градостроительства - союзам архитекторов и т.п. Они имеют право вносить в органы государственной власти предложения о разработке законов в области градостроительства, участвовать в разработке законов, проведении конкурсов, разработке и государственной экспертизе градостроительной документации. Ведущим органом архитектурной общественности является Российская академия архитектуры и строительных наук.

Таким образом, сегодня управление градостроительной деятельностью кардинальным образом отличается от планово-административной системы градостроительства советского периода:

1. Местная власть в условиях разнообразия и равной защиты всех форм собственности, в том числе и частной, уже не может претендовать на неограниченное владение и содержание всей недвижимости в пределах города. Она должна грамотно выделить сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы, одновременно ограничивая сферу своей прямой ответственности. Город должен выработать и сохранить за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц, отсюда ориентация на формирование градостроительной системы партнерства между городскими властями и частными лицами – владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами.

2. Градостроительная система партнерства предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость и гарантировали бы соблюдение их интересов. Эти инициирующие условия должны включать три главных компонента: гарантированные долгосрочные права на землю, которые могут быть обеспечены кредитами; информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в масштабах всего города; эффективный механизм финансирования строительства муниципальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях.

По мере утверждения рыночных отношений все более возрастает необходимость именно в такой градостроительной системе партнерства и наоборот – утверждение этой системы закладывает основы цивилизованного рынка недвижимости и инициирует его поступательное развитие.

Правовое зонирование является исходной точкой в создании такого партнерства и в равной мере необходимо двум его главным участникам – с одной стороны, муниципалитетам, с другой – нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам.

Муниципалитеты посредством зонирования получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и реализации местных социальных программ. Основными компонентами этой политики станут:

- резервирование за муниципалитетами земельных участков, необходимых для обеспечения транспортной, инженерно-технической, социальной инфраструктуры (включая земельные участки для строительства муниципального жилья), при одновременном гласном предъявлении тех земельных участков, которые муниципалитеты готовы передать частным лицам – инвесторам, застройщикам;

- инициирование приватизации муниципальной земли, которая является избыточной для обеспечения общественных/муниципальных функций, включая продажу земли приватизированным предприятиям, организацию конкурсных и аукционных продаж земельных участков под индивидуальное жилищное строительство и для реализации инвестиционных проектов;

- сосредоточение бюджетных средств для реализации социальных программ с использованием так называемого «кумулятивного эффекта зонирования». Этот эффект возникает как своего рода цепная реакция, импульсом для которой становятся правовые гарантии владения и пользования недвижимостью. Такие гарантии снижают риск инвестиций в строительство и увеличивают стоимость недвижимости, поскольку увеличивается возможность получения кредитов под залог недвижимости, оживляется строительная деятельность. Рост стоимости недвижимости приводит к увеличению налоговых поступлений в местный бюджет. Расширение объемов строительства увеличивает основные фонды предприятий, их возможности наращивать выпуск конкурентной продукции, создавать новые рабочие места и т.д.

Проблемы развития городов, которые помогает решать система градорегулирования, основанная на принципах правового зонирования, могут быть объединены в четыре основные группы:

- проблемы финансовых ресурсов развития;

- проблемы качества среды проживания;

- проблемы пространственных ресурсов развития;

- проблемы участия жителей в принятии градостроительных решений.

Проблемы финансовых ресурсов развития городов. Главный внутренний ресурс потенциального развития городов – это земля. Правовое зонирование, определяя характер использования земли, устанавливает ее ценность и стоимость не только на текущий момент, но и на будущее. Реальная стоимость земли начинает последовательно осознаваться и воплощаться в реальных оценках при совершении операций с недвижимостью.

Осознание реальной стоимости городской земли побуждает формировать местные бюджеты на основе ежегодного их пополнения частью этой стоимости в виде фиксированного процента. Города получают стабильный внутренний источник финансовых поступлений для нужд развития, основанный на налогообложении недвижимости по ее реальной рыночной стоимости.

Более того, система градорегулирования, основанная на правовом зонировании, создает условия для активного привлечения внешних финансовых источников со стороны частных лиц. Это происходит в силу трех главных причин:

1) наличие правовых гарантий соответствующего использования земли в целях инвестирования проектов строительства;

2) возможность приобретения прав долгосрочного владения земельными участками (в форме собственности или долгосрочной аренды) еще до начала полномасштабных проектных проработок, а эти права открывают дорогу для ипотечного кредитования строительства под залог земли;

3) сокращение сроков получения согласований и разрешений на проведение инвестиционно-строительной деятельности, а также уменьшение связанных с этим издержек, в итоге процесс инвестирования в городское развитие приобретает более широкие масштабы и протекает более быстрыми темпами.

Проблемы качества среды проживания. Система градорегулирования, основанная на правовом зонировании, помогает последовательно решать экологические и эстетические проблемы, связанные с качеством среды проживания.

В части решения проблем городского развития рассматриваемая система градорегулирования выполняет двойную задачу. Она представляет собой юридический механизм реализации политики градостроительного развития, параллельно обеспечивая взаимодействие этого юридического механизма с экономическими механизмами и приведение последних в действие. Взаимодействие этих механизмов позволяет более эффективно решать проблемы, ранее трудно поддававшиеся решению, например проблемы перепрофилирования и перебазирования вредных производств.

Проблемы пространственных ресурсов развития. Система градорегулирования, основанная на правовом зонировании, помогает решать проблемы пространственных ресурсов для будущего развития города. Для этого существуют четыре основных способа действий.

1. Резервирование свободных территорий для определенных функций в соответствии с прогнозируемыми потребностями. На пригодные территории в документах правого зонирования налагаются зоны определенного назначения, например, жилого или производственного. Именно для этих функций со временем и будут использованы выделенные территории.

2. Резервирование свободных территорий для еще не выявленных функций под будущее использование. В таких случаях обычно устанавливаются зоны так называемой низкой интенсивности использования: зоны открытых пространств или зоны сельскохозяйственного использования.

Установление таких зон будет означать, что в их пределах не будет происходить активной строительной деятельности. Если же со временем возникнет необходимость в застройке этих территорий, то будет осуществлено перезонирование в соответствии с выявившимися потребностями в определенных типах строительства.

3. Переориентация существующих зон на иные виды использования. Этот метод применяется, когда имеется избыток территорий определенного назначения. Например, если в городе имеются излишки территории производственного назначения с низкой эффективностью использования при морально устаревшей застройке (что часто наблюдается в российских городах), то применительно к части таких территорий может быть принято решение об установлении зон иного назначения, например, общественного или жилого. Это будет означать, что производственная деятельность на этих территориях может продолжаться некоторое время, но в «замороженных» масштабах, то есть без прироста мощностей и объемов производственного строительства. Со временем, когда город накопит достаточно ресурсов или когда частные инвесторы проявят соответствующие инициативы, эти территории могут быть реконструированы под предопределенное зонированием общественное или жилищное использование.

4. Резервирование территорий под расширение застройки за пределами административных границ города.

Проблемы участия граждан в принятии градостроительных решений. Город – это переплетение множества интересов, источник множества конфликтов, поле возникновения множества противоречивых ситуаций. Поэтому здесь не может быть однозначных решений. Часто появляется необходимость в специальных согласованиях. Например, есть жилая зона, в которой можно устроить кафе или дискоклуб, но надо понимать, что такое решение отрицательно скажется на соседях: их недвижимость из-за шума, скопления машин и т.д. неизбежно упадет в цене. В такой ситуации жители имеют право поучаствовать в принятии решений и заявить, что строительство данного объекта будет возможным только при выполнении определенных условий (например, при посадке деревьев или кустов, которые заблокируют видимость или ослабят шумовое воздействие).

Градостроительный кодекс РФ относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия. Реализация таких прав вытекает из конституционного права граждан на благоприятную среду обитания.

В частности, граждане и их объединения имеют следующие права:

- получение достоверной, полной и своевременной информации о предполагаемых градостроительных решениях и проектах, оказывающих влияние на состояние городской среды;

- обсуждение, внесение предложений и участие в подготовке градостроительных решений в форме собраний (сходов), публичных слушаний и т.п.;

- проведение независимых экспертиз градостроительной документации за счет собственных средств. Независимые экспертизы могут использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд градостроительной проектной документации и заключений органов государственной экспертизы по ним;

- компенсацию в административном порядке вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате осуществления градостроительных решений, повлекших за собой ухудшение среды жизнедеятельности, и привлечение к ответственности должностных лиц, принявших такие решения.

Основную роль в свете Градостроительного кодекса РФ 2004 года и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года приобретает такая форма участия граждан в градостроительной деятельности, как публичные слушания. Градостроительный кодекс устанавливает обязательность и порядок проведения публичных слушаний:

- по проектам генеральных планов поселений;

- по проектам правил землепользования и застройки поселений;

- по предоставлению разрешений на использование земельных участков и объектов капитального строительства.

Порядок проведения публичных слушаний устанавливается уставами и (или) нормативными правовыми актами муниципальных образований. В поселениях, состоящих из нескольких населенных пунктов, публичные слушания проводятся в каждом из них. В крупных населенных пунктах публичные слушания должны проводиться на отдельных территориях исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения.

По проекту генерального плана орган местного самоуправления в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Участники публичных слушаний вправе представлять свои предложения и замечания по проекту генерального плана для включения их в протокол публичных слушаний. Заключение по проекту публичных слушаний подлежит опубликованию. По его результатам глава муниципального образования принимает решение о направлении проекта генерального плана на утверждение представительного органа либо о его отклонении и направлении на доработку.

Реализация механизма публичных слушаний позволит защитить интересы населения и кардинально улучшить планировку и застройку населенных пунктов.

В заключение данного параграфа отметим, что главной особенностью современного состояния градостроительства в стране является недооценка политической и экономической элитой общества практической значимости градостроительной деятельности в решении задач стратегического развития, стоящих перед каждым муниципалитетом, регионом и страной в целом. Последствиями необоснованного выборочного строительства и так назы­ваемого «латания дыр» являются недостаточность мест в школьных и дошколь­ных учреждениях, пробки на дорогах, несбалансированное расположение жи­лых зон и мест приложения труда, неэффективные системы энергообеспечения или просто низкое качество среды жизни и деятельности людей.

Поэтому сегодня качественно меняются задачи градостроительного развития, но все их многообразие может быть сведено к следующим основным направлениям:

- предоставить территории, на которых могут быть созданы объекты, формирующие рабочие места, отвечающие уровню человеческого потенциала населения города;

- предоставить территории для строительства жилья различного уровня комфортности, адекватного структуре перспективного спроса на него;

- обеспечить доступность объектов транспортной, социальной и инже­нерной инфраструктур;

- обеспечить соблюдение права граждан на благоприятную окружающую среду;

- обеспечить участие населения в решении «судьбы» той или иной территории МО;

- уплотнить существующую застройку (особенно в центральной части городов), сохраняя историко-культурное наследие;

- содействовать формированию конкурентного рынка девелоперских услуг, обеспечивать предоставление застройщикам подготовленных земельных участков для жилищного и социального строительства;

- усилить работу по инвентаризации и постановке на налоговый учет самовольно занятых земельных участков и неучтенных объектов недвижимости;

- рассматривать в документах территориального планирования возможности выноса за границы населенных пунктов устаревших и малоэффективных предприятий, загрязняющих окружающую среду и требующих обширных санитарно-защитных зон, с использованием высвобождающихся территорий для других целей;

- резервирование свободных территорий для еще не выявленных функций под будущее использование или для определенных функций в соответствии с прогнозируемыми потребностями

- активизировать работу по формированию муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.