§ 3. Территориальные основы местного самоуправления

Муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке, они не факультативны. Кроме того, все муниципальные образования на территории Российской Федерации, в том числе и вновь созданные муниципальные образования, должны быть внесены в государственный реестр муниципальных образований.

В соответствии с абз. 8 ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131 -ФЗ, под муниципальным образованием понимается город­ское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. При­знаки муниципального образования вытекают из определений таких по­нятий, как «городское поселение», «сельское поселение», «муниципаль­ный район», «городской округ» и «внутригородская территория города федерального значения».

Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.

Федеральный закон № 131-ФЗ выделяет 2 типа муниципальных образований: общие и специальные. К муниципальным образованиям общего типа относятся городские и сельские поселения; муниципальные районы; городские округа.

К группе муниципальных образований специального типа относятся: внутригородские территории городов федерального значения; закрытые административно-территориальные образования; города-наукограды; приграничные территории.

Что отличает муниципальные образования общего типа от территорий со специальным статусом? Первые представляют собой самое массовое звено муниципальных образований, сеть которых накроет всю Российскую Федерацию. Вторые, напротив, единичны. Они скорее исключение из общего ряда самоуправляющихся территорий. Применительно к ним федеральный законодатель говорит об особенностях организации местного самоуправления в - ЗАТО, городах-наукоградах и приграничных территориях, имея в виду, что особенности их статуса вызывают специфику реализации самоуправленческих начал.

Рассмотрим виды муниципальных образовании подробнее. После принятия Федерального закона № 131-ФЗ смысл понятия «поселение» существенно изменился. Если ранее термин «поселение» являлся географическим и был полностью тождествен устойчивому геогра­фическому наименованию «населенный пункт», то после принятия Фе­дерального закона №131-ФЗ понятию «поселение» был придан новый правовой смысл. Понятие «поселение» определяется в Федеральном законе № 131-ФЗ через два понятия – городского и сельского поселения. В соответствии с абз. 2 ч. 1 ст. 2 данного закона под сельским поселением следует по­нимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишла­ков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления. В абзаце 3 той же статьи было закреплено определение городского поселения как города или поселка, в которых местное самоуправление осуществляет­ся населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления.

К общим признакам поселений относятся следующие признаки: все они являются муниципальными образованиями; органы местного са­моуправления всех поселений вправе решать специфический «поселен­ческий» круг вопросов местного значения; территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, входят в состав муници­пальных районов; территории поселений составляют исторически сло­жившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселений; в состав территории поселений входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; территория поселения не мо­жет входить в состав территории другого поселения; территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

В состав сельского поселения не могут входить городские населен­ные пункты; количество сельских населенных пунктов, которые могут входить в состав сельского поселения не ограничено., В состав городско­го поселения не может входить более одного города, но при этом должен входить хотя бы один городской населенный пункт; помимо территории «базового» городского населенного пункта, в состав городского посе­ления могут входить в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образо­ваниями).

Анализ признаков поселений, закрепленных Федеральным законом №131-ФЗ, позволяет сформулировать следующее определение: поселе­ние – это вид муниципального образования, к ведению которого как минимум отнесено решение базовых вопросов местного значения, тер­ритория которого не включает в свой состав территории иных муници­пальных образований. Поэтому представительные органы поселения в обязательном порядке избираются непосредственно населением.

Сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и т.д.)

Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями (муниципальными образованиями). Численность жителей в таких сельских населенных пунктах должна составлять, как правило, менее 1000 человек.

Территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения. Таким образом, не может быть территории субъекта Российской Федерации, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление.

Территорию поселения составляют следующие земли:

а) исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования;

б) территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;

в) рекреационные земли;

г) земли для развития поселения.

В состав территории городского поселения могут входить:

а) один город или один поселок городского типа;

б) территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения;

в) территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. (Данные территории должны быть внесены в генеральный план городского поселения.)

Закон предусматривает два варианта территориальной организации сельского поселения, в состав которого могут входить:

1) один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек);

2) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Численность населения является важным фактором при определении статуса муниципального образования. Закон вводит ограничение по численности населения. Так, сельским поселением может являться один населенный пункт с численностью более 1000 человек или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью менее 1000 человек каждый.

Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения, то есть не является самостоятельным муниципальным образованием. Вместе с тем из этого правила возможны и исключения.

Законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Данная норма позволяет сделать исключение из общего правила и при территориальной организации местного самоуправления учитывать разнообразные факторы, такие как плотность населения, территориальная доступности поселения, национальная вражда и другие.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Таким образом, устанавливается критерий целостности территории муниципального образования, то есть все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. Кроме того, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

В качестве самостоятельного вида муниципального образования Фе­деральным законом № 131-ФЗ выделяется муниципальный район. В со­став муниципального района входит несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в грани­цах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного само­управления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федераль­ными законами и законами субъектов РФ.

Рассмотрим признаки муниципального района, закрепленные зако­нодательством:

- муниципальный район является муниципальным образо­ванием;

- в состав территории муниципального района входят территории поселений, а также могут входить межселенные территории;

- в состав территории муниципального района не входят территории городских округов;

- в назначении должностных лиц местного самоуправления му­ниципального района могут принимать участие органы государственной власти субъекта РФ;

- к компетенции органов местного самоуправления муниципального района относятся вопросы местного значения меж­поселенческого характера и передаваемые отдельные государственные полномочия;

- границы муниципального района устанавливаются с уче­том необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправ­ления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района передаваемых отдельных государ­ственных полномочий.

Как уже говорилось выше, в состав территории муниципального района могут входить межселенные территории. В соответствии с Фе­деральным законом № 131 -ФЗ к ним могут относиться лишь следующие территории: территории с низкой плотностью населения, не являющиеся исторически сложившимися землями населенных пунктов, прилегаю­щими к ним землями общего пользования, территориями традиционно­го природопользования населения поселений, рекреационными земля­ми, землями для развития поселений; территории сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек, расположенных на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях при условии, что на сходе граждан, проживающих в соответ­ствующем населенном пункте, было принято решение о возможности не­наделения населенного пункта статусом поселения и о возможности его невхождении в состав поселения.

Таким образом, территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. В итоге выстраивается двухуровневая модель местного самоуправления: в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями.

По мнению большинства исследователей, двухуровневая модель направлена на обеспечение решения конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал.

Необходимо отметить, что при двухуровневой структуре местного самоуправления следует исключить прямую подчиненность одних муниципальных образований (нижестоящих) другим (вышестоящим), а также ограничить вторжение одних органов местного самоуправления в компетенцию других. В соответствии с типами муниципальных образований разграничиваются вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов между различными типами и уровнями муниципальных образований.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом двух факторов:

а) необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;

б) необходимости создания условий для осуществления на всей территории муниципального района отдельных переданных государственных полномочий.

Отдельно следует сказать о таком специфическом виде городского поселения, как городской округ. В соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ, под городским округом следует понимать городское поселе­ние, которое не входит в состав муниципального района и органы мест­ного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению как вопросов местного значения поселения, так и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдель­ные государственные полномочия, передаваемые органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов РФ. С одной стороны, городской округ — это вид городского поселения, с другой сто­роны, городской округ обладает отдельными признаками муниципально­го района. Так, например, городской округ в отличие от остальных город­ских поселений:

- не входит в состав муниципального района; органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями не только по решению вопросов местного значе­ния поселения, но и по решению вопросов местного значения муниципального района, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями;

- в назначении должностных лиц местного самоуправления город­ского округа могут принимать участие органы государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, городские округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями. Невхождение в состав муниципального района не единственное требование к организации городского округа. Во внимание принимаются условия для самостоятельного решения вопросов местного значения и переданных государственных полномочий. Очевидно, что городской округ – довольно крупное городское поселение, способное справиться как с собственными задачами, так и с делегированными функциями. Согласно ч .2 ст.11 131-ФЗ, наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий.

Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города не осуществляется, так как признается нецелесообразным. Городской округ остается одноуровневым, то есть он не входит в состав муниципального района и не содержит в своем составе самостоятельных городских и сельских поселений.

Таким образом, определение территории муниципальных образований строится на следующих общих подходах.

Во-первых, вся населенная территория Российской Федерации делится на муниципальные образования.

Во-вторых, в районе создается двухуровневая модель местного самоуправления.

В-третьих, при определении статуса и границ муниципального образования учитываются такие факторы, как численность и плотность населения, пешая и транспортная доступность, развитие инфраструктуры.

Как было сказано выше, границы территорий муниципальных образований устанавлива­ются и изменяются законами субъектов РФ. При этом субъекты РФ не имеют права определять порядок преобразования муниципальных об­разований, а также порядок установления и изменения их границ, что соответствует идее установления единой территориальной организации местного самоуправления в РФ.

Федеральный закон № 131-ФЗ содержит большее количество норм, регулирующих вопросы изменения границ муниципальных образований и их преобразование.

С инициативой об изменении границ муниципального образования могут выступить:

- население муниципального образования;

- органы местного самоуправления муниципального образования;

- органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;

- федеральные органы государственной власти.

Предложения об изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. В большинстве случаев вопрос об изменении границ муниципальных образований регулируется законами об административно-территориальном устройстве (например, Саратовская область). Встречаются также законы субъектов Российской Федерации о порядке образования, объединения и разделения муниципальных образований (Самарская область, Краснодарский край), о муниципальных образованиях (Владимирская область), об установлении границ муниципальных образований (Республика Башкортостан) и т.п.

Учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов Российской Федерации конкретной формы – аналога местного референдума.

Причем согласно 131-ФЗ (ст. 12), инициатива населения об изменении границ муниципального образования должна реализоваться в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Соответственно, инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти об изменении границ муниципального образования должна оформляться решениями органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Однако Федеральный закон № 131-ФЗ не определяет орган, полномочный принимать решение об изменении границ муниципального образования. В результате субъекты Российской Федерации будут продолжать самостоятельно решать данный вопрос. В большинстве законов субъектов Российской Федерации закреплено, что границы муниципального образования, если они не совпадают с границами конкретных сельских и городских населенных пунктов, устанавливаются представительным органом государственной власти области с учетом мнения населения.

Таким образом, процесс изменения границ муниципального образования включает в себя, как правило, следующие этапы:

а) выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования;

б) выявление мнения населения;

в) проведение голосования;

г) принятие закона субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования;

д) внесение изменений в устав муниципального образования;

е) внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации.

131-ФЗ закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов: в случае изменения границ муниципальных районов, влекущего переход населенных пунктов в состав других муниципальных районов, согласие населения должно быть выражено либо в форме голосования, либо на сходах граждан. В данном случае также обязательно учитывать мнение представительных органов соответствующих муниципальных районов.

В случае изменения границ поселений (влекущего переход населенных пунктов в другие поселения) также необходимо учитывать мнение населения, выраженного либо в форме голосования, либо на сходах граждан, а также мнение представительных органов соответствующих поселений.

В том случае, если изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет переход населенных пунктов к территориям других муниципальных районов и поселений, проведение местного референдума, голосования жителей или схода граждан не требуется. Мнение население в таком случае выражает соответствующий представительный орган местного самоуправления.

В соответствии с 131-ФЗ федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе инициировать процедуру изменения границ муниципальных образований только в том случае, если численность населения сельских населенных пунктов уменьшилась более чем на 50 процентов относительно установленных законом норм.

Важно различать изменение границ и преобразование му­ниципальных образований. Преобразованием являются:

- объединение муниципальных образований,

- разделение муниципальных образований,

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его стату­сом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике. Следует учитывать, что любое созданное муниципальное образование может быть в дальнейшем преобразовано или упразднено. В отличие от преобразования процесс упразднения муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления. Создание, преобразование и упразднение муниципального образования непосредственно связано с процессом установления и изменения его границ.

131-ФЗ (ст. 13) закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами преобразования муниципальных образований, относя к ним:

1) население муниципального образования;

2) органы местного самоуправления;

3) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

4) федеральные органы государственной власти.

Предложения о преобразовании муниципальных образований хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. Учет мнения населения по данному вопросу должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов Российской Федерации конкретной формы - местного референдума.

В случае если объединение поселений не влечет изменения границ иных муниципальных образований, мнение населения выявляется путем голосования или схода граждан.

В случае если объединение муниципальных районов не влечет изменение границ иных муниципальных образований, мнение населения выражают представительные органы каждого из объединяемых муниципальных районов. Таким образом, не требуется проведения ни местного референдума, ни голосования жителей, ни схода граждан по вопросу преобразования муниципальных образований.

В случае разделения поселения на несколько поселений мнение населения выявляется путем голосования или схода граждан. В случае разделения муниципального района мнение населения выражает представительный орган муниципального района. По данному вопросу не требуется проведения форм прямого волеизъявления жителей муниципального образования.

В качестве особых форм территориальных изменений Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 13.1 и 13.2 выделяет упразднение поселений и соз­дание вновь образованных поселений на межселенных территориях. Эти территориальные изменения предусмотрены прежде всего для террито­рий с низкой плотностью сельского населения и труднодоступных мест­ностей, когда для сельского поселения с численностью населения менее 100 человек возможно принятие на сходе граждан решения об упразд­нении этого поселения, а для населенного пункта с соответствующей численностью населения, не являющегося поселением или частью по­селения, — о создании вновь образованного поселения. При этом, подчеркнем, муниципальное образование создается и упраздняется в любом случае законом субъекта РФ. Отметим также, что создание вновь обра­зованного поселения может быть связано и с другими обстоятельствами, например, с заселением ранее не заселенной в принципе территории.

Как видно из анализа положений Федерального закона № 131-ФЗ, одним из важнейших элементов определения территориальной ор­ганизации местного самоуправления является роль населения в решении соответствующих вопросов. В соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, каковым в конституционном смысле является и преоб­разование муниципальных образований, допускается с учетом мнения на­селения соответствующих территорий. Несколько шире об этом вопросе говорит Европейская хартия местного самоуправления, в соответствии со ст. 5 которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референду­ма там, где это допускается законом.

Однако, как видно из приведенных формулировок, как в Конституции РФ, так и в Хартии, содержится лишь общий принцип, заключающийся в необходимости учета мнения населения при изменении границ террито­рий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. В со­ответствии со ст. 12 и 13 Федерального закона № 131-ФЗ, закрепляются следующие формы учета мнения населения по вопросу преобразования муниципальных образований:

- получение согласия населения муниципального образования (ана­лог местного референдума);

- получение согласия представительного органа муниципального образования (получение согласия представительного органа мест­ного самоуправления — новая, ранее не закреплявшаяся в федеральном законодательстве форма учета мнения населения по пре­образованию муниципального образования); учет мнения представительного органа муниципального образо­вания.

И получение согласия населения, и получение согласия пред­ставительного органа муниципального образования влекут одинаковые правовые последствия для принятия закона о преобразовании муници­пального образования.

В случае если предусмотренное ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ согласие населения или представительного органа муниципального об­разования на преобразование получено не было, соответствующий закон субъекта РФ не может быть принят. В то же время принятие населением или представительным органом муниципального образования положи­тельного решения по преобразованию не влечет обязанности по приня­тию закона субъекта РФ о соответствующем преобразовании муници­пальных образований.

Эти формы следует отличать от учета мнения представительного ор­гана муниципального образования, правовые последствия которого отли­чаются от правовых последствий получения согласия населения и пред­ставительного органа муниципального образования.

Решение представительного органа местного самоуправления, при­нятое в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ об учете мнения представительного органа местного самоуправления, не имеет обязательного значения для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. В случае, если предста­вительный орган местного самоуправления выразил отрицательное отно­шение к преобразованию муниципального образования, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе принять закон о соответствующем преобразовании. В то же время при принятии такого закона позиция представительного органа муниципаль­ного образования должна быть рассмотрена, а невозможность с ней со­гласиться обоснована на заседании законодательного (представительно­го) органа государственной власти субъекта РФ.