§ 3. Стратегические планы муниципальных образований: состав и роль

Идея стратегического планирования формировалась в 1980-е годы под воздействием концепции городского маркетинга в США. В основе этой концепции лежит использование в практике муниципального управления методов корпоративного стратегического маркетингового планирования. Город рассматривается как экономический субъект, который должен привлечь на свою территорию бизнес, эффективно отрекламировав себя, представив свои ресурсы – материальные, трудовые, финансовые, интеллектуальные. Постулат этой концепции таков: будущее неопределенно и подвижно, поэтому город должен формироваться как единая система, способная адаптироваться к внешним воздействиям и находить для этого адекватные пути. Основой выживаемости города является поддержка отраслей, которые соответствуют его конкурентным преимуществам. И наконец, данная концепция подразумевает активное использование возможностей общественного участия в управлении, развитие общественно-частного партнерства, достижение консенсуса между всеми членами городского сообщества.

Стратегический план развития города, конечно, отличается от плана корпоративного прежде всего своей общественной сущностью и другими целевыми критериями. А объединяет их следующее: долгосрочность, ориентация на поиск полюсов роста, мобилизация всех возможных ресурсов для их поддержки.

Классический, в западном смысле слова, стратегический план составляется на длительную перспективу (как правило, больше 20, иногда до 50 лет). После тщательного анализа своей экономики, демографической структуры, ресурсов город формулирует цели на более или менее далекую перспективу, под них определяются полюса роста, а также приоритетные программы и проекты для активизации этих полюсов. Как правило, в ходе разработки стратегического плана поступают десятки и сотни предложений, но из них отбираются пять-десять конкретных приоритетных программ, которые и будут получать первоочередное бюджетное финансирование в условиях ограниченных финансовых ресурсов. На выходе стратегический план, как правило, является сравнительно небольшим по объему, но емким по содержанию документом.

Обратим внимание на некоторые другие особенности городских стратегических планов. Во-первых, это в основном декларативные документы. В западных странах ни в одном таком плане, как правило, не определяются жесткие сроки, конкретные мероприятия и объемы финансирования, ответственные лица и т.д. Это своего рода общественный договор, на основе которого потом разворачивается конкретное планирование. Во-вторых, это гибкие документы, с высокой степенью адаптированности к условиям среды, в них с самого начала заложена возможность обратной связи и коррекции поставленных целей.

В Европе классическими примерами использования стратегического подхода к планированию стали Мюнхен и Барселона, интересен опыт Праги, Кракова, Будапешта и целого ряда других больших и малых городов.

Необходимость стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований становится все больше очевидной для органов местного самоуправления и обусловлена следующими обстоятельствами. Меняются философия, принципы и цели развития городов – «город для человека». Возникает необходимость согласования различных интересов внутри города и с окружающими территориями. Стратегическое планирование позволяет реализовывать комплексное развитие.

Причины перехода к практике стратегического планирова­ния городов в России можно охарактеризовать следующим образом;

1) глобализация процессов развития;

2) усложнение внутренней и внешней среды городов;

3) усиление социальных конфликтов и проблем, из них тради­ционно:

- рост безработицы;

- поляризация доходов и возможностей населения;

- дифференциация социальных статусов населения;

- снижение занятости в отраслях промышленности;

4) стремление продвинуться в решении городских классических проблем, в том числе улучшение инфраструктуры города (транс­портной и иной инфраструктуры);

5) возрастание роли муниципального управления в процессе при­нятия решений в государстве;

6) кризис теории планирования и управления территориями.

В обычной практике городские власти видят своим основным политическим вопросом формирование годового бюджета, зада­ющего ключевые параметры деятельности органам местного са­моуправления. Недостаточность такого подхода выявилась, во-первых, в связи с ускорением и усложнением процессов разви­тия, во-вторых, в связи с распространением общественно-частного партнерства, потребовавшего координации усилий множества организаций и задания определенного направления приложения усилий.

Стратегическое планирование в современных условиях — это самостоятельная функция управления, особый вид управленчес­кой деятельности, состоящий в разработке стратегических реше­ний, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечива­ет их эффективное функционирование в перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды. Возмож­ность адаптироваться в случае изменений отличает систему стра­тегического планирования от системы обычного долгосрочного планирования, с которой ее часто ошибочно ассоциируют.

Стратегическое планирование — это систематическая подготов­ка принятия решений о целях, средствах и действиях путем целе­направленной сравнительной оценки различных альтернативных действий в ожидаемых условиях и в соответствии с выбранными приоритетами развития муниципального образования. В стратеги­ческом планировании одним из принципов развития объекта плани­рования выступает активное воздействие и формирование будущего. В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития.

В качестве целей разработки стратегии на муниципальном уровне обычно называют следующие:

- выработка общего понимания происходящих в экономике из­менений и единой позиции по отношению к ним;

- определение вектора развития экономики муниципального образования;

- выяснение в результате дискуссий и обмена информацией наи­более вероятного поведения государственных, общественных и частных организаций, действующих в сфере экономической политики;

- определение формата совместной работы по укреплению эконо­мического потенциала жителей города и местных предприятий; содействие субъектам экономической политики в принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправлен­ность и скоординированность действий.

Как видим, среди мотивов формулирования стратегии домини­рует потребность в лучшей координации и нацеленности действий различных субъектов муниципального образования.

Принципиальная схема работы над стратегическим планом включает следующие этапы:

Этап 1. Разработка концепции стратегического плана. На этом этапе прежде всего необходимо понять, что собой представляет данный город, и определить направления его развития. Собирается и обрабатывается информация о городе, изучаются ресурсы и условия городского развития, проводится SWOT-анализ с участием разработчиков плана и других экспертов и, собственно, формируется сама концепция. В ходе формирования концепции анализируются возможные сценарии развития города, из которых впоследствии будет выбран наиболее реальный, составляется перечень основных направлений развития, целей и соответствующих им целевых программ.

Этап 2. Составление стратегического плана. На этом этапе генеральные направления, определенные в концепции, развертываются в целевые программы. Целевые программы содержат описания преобразований и проектов, которые потом будут более конкретно описаны в текущих планах на предмет «привязки» к ним конкретных ресурсов, исполнителей, сроков.

Этап 3. Реализация и мониторинг стратегического плана. План может реализовываться в течение достаточно длительного периода. Целевые программы, разработанные на предыдущем этапе, конкретизируются в ходе годового планирования, прежде всего финансового. Важнейшие условия успеха реализации стратегического плана – мониторинг изменений внешней среды и реализации самого плана с периодическим получением срезов социально-экономической ситуации в городе, а также оценка эффекта от реализации плюс ежегодная конкретизация плана.

Таблица 11