KucherrajvenkoAktual

Сучасні підходи до визначення джерел фінансового права

Як слушно зазначає М. М. Марченко, незалежно від критеріїв класифікаціїджерелправа,відїхвидів,поняттяізмісту,всівонивиступають у межах тієї чи іншої правої системи як єдине ціле, що формує цю правову систему і наповнює її конкретним нормативним змістом1. Тож з певним ступенем умовності можна стверджувати, що кожній національній правовій системі і відповідно системі права притаманна власна система джерел права, і навпаки. Тому фінансовому праву притаманна своя система джерел. При цьому не розрізнена сукупність актів різних органів і суб’єктів, а системно організований «нормативний масив» має перебувати у полі зору і вчених, і практиків2.

Слід зазначити, що у фінансово-правовій науці (особливо за радянських часів) висловлюються думки, згідно з якими у зв’язку з визнанням єдиним джерелом фінансового права нормативно-правового акта, система джерел фінансового права фактично заміщується категорією «система законодавства». Такі погляди притаманні не тільки науковцям, що займаються проблемами фінансового права. Приміром, систему джерел конституційного права В. Погорілко і В. Федоренко визначають як сукупність взаємопов’язаних і взаємообумовлених конституційних, законодавчих, підзаконних та локальних нормативноправових актів, що є зовнішньою об’єктивізацією волі українського народу і політики держави3. Однак, на наш погляд, нині такий підхід є неприйнятним і методологічно хибним. Ми цілком поділяємо погляди тих вчених, які наполягають на необхідності переосмислення в сучасних умовах поняття «система джерел права». Так, Р. Б. Тополевський зазначає, що визнання Україною ратифікованих Парламентом міжнародних договорів частиною національного законодавства, за рахунокякихзросларольнормативно-правовихдоговорівсередінших юридичних джерел права, поширення у нашій країні дії прецедентів Європейського суду з прав людини, визнання рішень Конституційного Суду України прецедентами тлумачення, а також поновлення свого значення правовими звичаями й узвичаєннями (адміністративними, торговельними) свідчать про закономірність перегляду категорії

1Марченко М. Н. Источники права: понятие, содержание, система и соотношение

сформой права // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. – 2002. – № 5. – С. 11–12.

2Мурашин О. Акти прямого народовладдя, їх система та класифікація // Вісн. Акад. прав. наук України. – 2000. – № 1. – С. 61.

3 Погорілко В., Федоренко В. Джерела конституційного права України: поняття,

види, система // Право України. – 2002. – № 3. – С. 15.

111

Актуальні питання науки фінансового права

«система джерел права» та здійснення поглибленого дослідження системних зв’язків між джерелами права1.

Дійсно, сьогодні, як ніколи, система джерел фінансового права, яка є динамічною за своєю суттю, наповнюється новим змістом: прий­ маються нові закони і підзаконні нормативно-правові акти або вносяться зміни до вже існуючих, Конституційний Суд України виносить рішення й ухвали, які стосуються окремих аспектів здійснення фінансової діяльності в нашій країні. Все активніше при упорядкуванні фінансових відносин застосовуються нормативно-правові договори, а також укладаються численні міжнародні договори, що містять фінансово-правові норми. При цьому виконання фінансовим правом регулятивної ролі можливо лише за умови відповідного упорядкування його джерел, існування їх системи. Отже, вивчення джерел фінансового права як цілісної системи дозволяє охопити не лише певний набір джерел, але й визначити місце кожного з них у цій системі, їх взаємозв’язок, значення в механізмі правового регулювання фінансових відносин2.

Під системою, як відомо, розуміється складноорганізоване ціле, яке включає окремі елементи, що об’єднуються різноманітними зв’язками та взаємовідносинами. Система як філософська категорія – це певне цілісне явище, що складається з частин (елементів), які взаємопов’язані та взаємодіють. Як цілісне неможливе без його складових, так і окремі складові не можуть виконувати самостійні функції поза системою. Будь-яка система передбачає два основних компоненти: по-перше, структуру – відособлення та набір порівняно самостійних елементів у межах певного єдиного загального цілого (процесу, явища), і, по-друге, взаємодію елементів структури3. Під системою юридичних джерел права Р. Б. Тополевський розуміє сукупність усіх форм юридичного закріплення й організаційного забезпечення інформації про загальнообов’язкові правила поведінки (юридичні норми) у сукупності їх взаємозв’язків (генетичних, структурних і функціональних), через які об’єктивуються нормативні приписи галузі права,

1Тополевський Р. Б. Системні зв’язки юридичних джерел права: Автореф. дис. …

канд. юрид. наук: спец. 12.00.01. – Х., 2004. – С. 4.

2Лукьянова Е. А. Закон как источник советского государственного права. – М.:

МГУ, 1988. – С. 50.

3 Див.: Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы филосо-

фии права). – М.: Аванта+, 2001. – С. 265 та ін.; Садовский В. Н. Основания общей теории систем. – М.: Высш. шк., 1974. – С. 51–106.

112

Сучасні підходи до визначення джерел фінансового права

нормативні складові національної або регіональної (наднаціональної) правової системи чи міжнародного правопорядку1.

Системність джерел права первісно закладена в самій їхній природі та в їхньому характері як правових феноменів, що існують і функціонують не окремо, а тим більше не ізольовано один від одного, а в тісному взаємозв’язку та взаємодії один з одним2. Як вказує Н. М. Пархоменко, система джерел права виражає цілісність певних структурних елементів, що розгортається в певному ряді понять: нормативно-правовий акт, нормативно-правовий договір, правовий прецедент тощо3.

Виходячи з наведених посилань система джерел фінансового права будується на основі взаємовідносин цілого та її частин. При цьому ефективність впливу цілісної системи джерел фінансового права буде якісно відрізнятися від ефективності впливу довільно взятої їх сукупності. Належне упорядкування джерел фінансового права забезпечить дієвість фінансової діяльності держави, а також її законність. Більше того,ефективністьправовогоупорядкуванняфінансовихвідносинбуде тим вище, чим злагодженою і цілеспрямованою буде їх дія на відносинищодомобілізації,розподілуівикористаннякоштівпублічнихфондів, а також чим досконалішими вони будуть за своїм змістом. На наш погляд, невизнання й ігнорування певних видів джерел фінансового права може призвести до зниження ефективності фінансово-правових норм, а також до плутанини в їхній системі. Тому ми цілком підтримуємо позицію В. Н. Синюкова, який зазначає: «У правовій системі всі види джерел мають цінність. Слід боротися не з тими чи іншими їх різновидами..., а з низькою якістю їхнього змісту, форми, некультурним використанням. Соціальна і юридична цінність не є привілеєм якихось видів джерел правової форми»4.

Сьогодніунауковійлітературічастойдетьсяпромножинністьджерел права. Це явище, за словами М. П. Кучерявенка, свідчить про інтенсивний розвиток обсягу і сфери правового регламентування,

1Тополевський Р. Б. Системні зв’язки юридичних джерел права: Автореф. дис. …

канд. юрид. наук: спец. 12.00.01. – Х., 2004. – С. 11.

2Марченко М. Н. Источники права: Учеб. пособие. – М.: ТК Велби, Проспект, 2005. – С. 98, 99.

3 Пархоменко Н. М. Джерела права: проблеми теорії та методології : Монографія.

–К.: Юрид. думка, 2008. – С. 62, 63.

4 Синюков В. Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. – Са-

ратов, 1994. – С. 359–360.

113

Актуальні питання науки фінансового права

розширення кола суспільних відносин, що належать до сфери правового впливу1. При цьому, як твердить О. О. Кутафін, воно є характерним для розвитку різних за своїм соціально-політичним змістом правових систем. Певною мірою множинність відбиває і зростання абсолютного обсягу правового регулювання, і збільшення різноманітності методів (диверсифікованість) правового впливу. Однак вона породжена різними глибинними явищами і відбиває протилежні соціальні тенденції2.

Безумовно, що наявність різноманітності джерел фінансового права має об’єктивне походження, велике значення та свідчить, що у процесі об’єктивізації норм права застосовуються різні форми, що дозволяє забезпечити найефективніше правове регулювання відносин з приводу мобілізації, розподілу й використання коштів публічних фондів. У зв’язку з цим ми вважаємо методологічно невиправданим штучне невизнання існування того чи іншого джерела фінансового права. З огляду на розвиток джерел фінансового права ми вважаємо, що сьогодні їх систему складають сукупність взаємопов’язаних і взаємообумовлених нормативно-правових актів, прецедентів, відбитих у актах Конституційного Суду України, нормативно-правових договорів. При цьому, незважаючи на той факт, що у такій системі традиційно визначальну роль відіграють саме нормативно-правові акти, кожне джерело фінансового права в їх системі має своє місце, обумовлене особливістю його призначення, має свою сферу впливу у ході упорядкування відносин, що виникають у процесі здійснення фінансової діяльності держави.

Визнаючи цінність множинності джерел права, ми цілком підтримуємо справедливе зауваження О. О. Кутафіна, що вона не може бути штучною, довільною3. Тому при побудові системи джерел фінансового права необхідно виходити з можливого співіснування різних їх видів, максимального використання їхньої взаємодії та специфіки у регулюванні фінансових відносин.

Показово, що у юридичній літературі європейських країн також звертається увага на факт взаємодії джерел права у їх системі. Так, Ж.-Л.Бержельстверджує,що«немаєтакогоюридичногопорядку,який

1Кучерявенко Н. П. Курс налогового права: В 6 т. – Харьков: Легас, 2004. – Т. 2: Введение в теорию налогового права. – С. 528.

2Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации: Монография. – М.: Юрист, 2002. – С. 23.

3 Там само. – С. 23.

114

Сучасні підходи до визначення джерел фінансового права

віддавав би перевагу виключно одному із джерел і нехтував усіма іншими, але існують системи, де одне із джерел панує над іншими. Право створюється тільки у процесі своєї реалізації. Усі джерела права мають схожу природу, бо виконують одну й ту саму функцію»1. Дійсно, всі види джерел фінансового права мають певне значення та цінність. При цьому важливо підкреслити, що не тільки системність, а й ієрархія джерел фінансового права об’єктивно необхідні для збереження, розвитку й ефективного функціонування фінансової системи будь-якої держави.

Дійсно, як зазначав Л. С. Зівс, ієрархічність джерел становить собоюоднуізсуттєвихякостейформправа,єважливимвираженнямвнутрішньосистемних зв’язків джерел права. Установлення суворих правил співвідношення джерел права та їх дотримання принципово важливо для режиму законності і є, по суті, симптоматичним показником, критерієм панування останньої2. Саме тому в умовах бурхливого розвитку фінансового права і законодавства України потребує наукового опрацюванняпроблемаієрархіїджерелфінансовогоправа,яканелише стосується кола важливих теоретичних питань, але й має велике практичне значення. Використання права для врегулювання фінансових відносин, активна нормотворча діяльність держави у сфері публічних фінансів передбачають підвищення вимог до змісту й узгодженості, ієрархічної супідрядності між різними видами джерел фінансового права. На жаль, реалії сьогодення свідчать про наявність певних суперечок при впорядкуванні правом фінансових відносин, що негативно впливає в цілому на здійснення фінансової діяльності в державі.

Як зазначається в спеціальній літературі, ієрархія становить собою принцип структурної організації складних багаторівневих систем і полягає в упорядкуванні взаємодії між рівнями як руху від вищого до нижчого. В ієрархічно побудованій системі існує структурна і функціональна диференціація, за якої кожний рівень спеціалізується на виконанні певних функцій, а вищі рівні виконують функцію узгодженості й інтеграції3. Регулювання фінансових відносин здійснюється різними видами нормативно-правових актів, які мають різну юридичну силу: законами, указами Президента, постановами й декретами Кабінету Міністрів України, актами інших органів державної влади і місцевого

1Бержель Ж. Л. Общая теория права / Под общ. ред. В. И. Даниленко / Пер. с фр.

–М.: НОТА ВЕNЕ, 2000. – С. 128.

2Зивс Л. С. Источники права. – М.: Наука, 1981. – С. 34.

3 Див.: Філософський енциклопедичний словник. – К.: Абріс, 2002. – С. 237.

115

Актуальні питання науки фінансового права

самоврядування. Окрім того, важливого значення у перебігу здійснення фінансової діяльності держави набувають судові прецеденти, нормативно-правові договори. Відповідно до принципу ієрархічності системіджерелфінансовогоправаактіввластивапевнаступінчастість, за якої акти кожного виду посідають своє місце в загальній системі й тому є підлеглими щодо вищестоящих. При цьому, за справедливими словами О. П. Шебанова, нормативні акти певного виду займають у системі ту чи іншу сходинку залежно від своєї юридичної сили1. Ось чому важливо побудувати саме ієрархічну систему джерел фінансового права, сформувати не простий їх набір, а сукупність взаємозалежних, супідрядних їх видів, які становили б єдине цілісне утворення.

Сутність і зміст принципу ієрархічності форм права, як зауважує М. М. Марченко, не лише полягає у відносинах прямої (чистої) підлег­ лості актів нижчестоящих органів відповідним актам органів вище­ стоящих, а й виявляється в координації, взаємодоповненні й деталізації змісту актів вищестоящих органів актами нижчестоящих органів2. Виходячи з цього можна стверджувати, що в системі джерел фінансового права одне джерело підпорядковане іншому, а між їх елементами виникає залежність. Нормативно-правові акти, що регулюють фінансові відносини і приймаються нижчестоящими органами, мають перебувативчіткійвідповідностідоактіввищестоящихорганів,судовіпрецеденти мають ґрунтуватися на Конституції України.

Дійсно, ієрархічність виступає принципом побудови системи джерел права, в тому числі і джерел фінансового права, обумовлюється змістом повноважень суб’єктів правотворчості, які їх приймають, є вираженням різної юридичної сили окремих видів джерел права і пов’язаної з цим наперед встановленої співпідлеглості джерел права в цілісній системі3. Але що ж ми маємо в дійсності? На жаль, існує суперечливість, неузгодженість різних видів джерел фінансового права, що вказує на недотримання принципу їх ієрархічності.

У цьому контексті постає проблема співвідношення різних видів джерел фінансового права, і зокрема їх різновиду – нормативноправових актів. За словами О. В. Богатової, співвідношення правових актів – ємне поняття. Воно виражає: місце конкретного акта в системі

1Шебанов А. Ф. Форма советского права. – М.: Юрид. лит., 1968. – С. 197.

2Марченко М. Н. Источники права: Учеб. пособие. – М.: ТК Велби, Проспект, 2005. – С. 111, 112.

3 Пархоменко Н. М. Джерела права: проблеми теорії та методології. – К.: Юрид.

думка, 2008. – С. 193 116

Сучасні підходи до визначення джерел фінансового права

права, відбиття в ньому обсягу повноважень відповідного суб’єкта права, супідрядність за юридичною силою, цільовий і функціональний зв’язок між актами, адекватну міру правового регулювання. Відступ від цих критеріїв призводить до диспропорцій. Інколи занадто велика чисельністьоднихактівстримуєрозвитокінших,колислабкістьодних актів породжує потік інших і перевищення ними допустимої міри регулювання1. Саме тому ми вважаємо відсутність базового закону, який би впорядковував на загальному рівні принципові питання фінансової діяльності держави, і зокрема джерел фінансового права, вкрай небажаним явищем.

Традиційно у теорії фінансового права до системи його джерел включаються нормативно-правові акти, що приймаються компетентними органами держави і є офіційною формою вираження фінансовоправових норм. Наприклад, Л. К. Воронова, визначаючи джерела фінансового права як зовнішню форму виразу фінансово-правових норм, які видає держава, її органи та органи місцевого самоврядування або органи, що визнані державою і представляють фінансові інтереси суспільства чи окремих категорій громадян, вказує, що ними виступають саме закони та нормативно-правові акти Верховної Ради України, державних виконавчих органів та органів місцевого самоврядування, які вміщують норми фінансового права2. М. В. Карасьова констатує, що нормативний правовий акт як основне джерело фінансового права являє собою відбите в письмовій формі рішення компетентних державних органів, у якому містяться норми права3.

Схожими є також точки зору інших вчених, які констатують, що джерелами фінансового права є закони й інші нормативні акти представницьких та виконавчих органів державної влади, місцевого самоврядування, органів управління спеціальної компетенції4. Такий підхід, на нашу думку, успадкований сучасною наукою фінансового права від радянських часів, коли переважало твердження про те, що «для соціалістичного права характерним є те, що саме нормативні

1Богатова О. В. Нормативно-правовой акт как источник права (теорети-

ческий аспкт): Дис. …канд. юрид. наук : спец.12.00.01. – М., 2004. – С. 114, 115.

2Воронова Л. К. Фінансове право України: Підручник. – К.: Прецедент; Моя книга, 2006. – С. 48.

3 Карасева М. В. Финансовое право: Общая часть: Учебник. – М.: Юристъ, 1999.

–С. 76.

4 Финансовоеправо:Учеб.пособие /Подред.М.М.Рассолова.–М.:Юнити-Дана, Закон и право, 2002. – С. 18.

117

Актуальні питання науки фінансового права

акти є його основними формами. Ніякі інші форми права (правовий звичай, судовий і адміністративний прецеденти) не можуть такою мірою відповідати потребам соціалістичного суспільства, як нормативно-правові акти». Отже, у той час нормативно-правові акти визнавалися більш відповідними творчій ролі соціалістичної держави

впобудові соціалізму і комунізму. Як констатували радянські вчені, саме за допомогою нормативно-правових актів держава найефективніше досягає усунення віджилих суспільних відносин, безперервного вдосконалення і підйому на вищий ступінь нових суспільних відносин. З цього приводу В. Н. Синюков вказує: «традиційно вважалося, що правовій системі соціалізму як юридичного джерела властивий,

восновному, тільки нормативний акт як веління загального характеру про належну (або можливу) поведінку. Решта суб’єктів – громадяни і «правозастосувачі» – лише дотримуються, виконують, використовують і застосовують наперед встановлену абстрактну форму»1. По- рядзтим,якмизазначали,незважаючинате,щонормативно-правовий акт є основним джерелом фінансового права, до системи останніх включаються й інші елементи.

Говорячи про нормативно-правові акти як основне джерело фінансового права, слід приєднатися до думки М. П. Кучерявенка, який стверджує, що у порівнянні з іншими джерелами права нормативноправові акти більше традиційні й зручні для правової системи України. Це пов’язано з їхніми певними перевагами: орієнтованістю на численне застосування у зв’язку з абстрактністю формулювань приписів; безліччю видів і визначеністю ієрархії в їх системі; значимістю регульованих питань або проблем; зручністю застосування й контролю за їх застосуванням2.

Визнаючиоднимізджерелфінансовогоправанормативно-правовий акт, необхідно звернути увагу на питання стосовно того, який нормативно-правовий акт можна вважати джерелом саме фінансового права.Такепитанняєактуальнимзоглядунате,щоневсінормативноправові акти цілком присвячені врегулюванню фінансових відносин, деякі з них містять не лише фінансово-правові норми, а й норми інших галузей права. Над цим питанням вчені стали замислюватися доволі давно. Приміром, ще в 1960-х рр., даючи на нього відповідь, але сто-

1Синюков В. Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. – Са-

ратов, 1994. – С. 395.

2Кучерявенко Н. П. Курс налогового права: В 6 т. – Харьков: Легас, 2004. – Т. 2: Введение в теорию налогового права. – С. 540.

118

Сучасні підходи до визначення джерел фінансового права

совно джерел конституційного права, В. Ф. Коток вказував, що деякі джерела конституційного права представлені нормативно-правовими актами цілком, тоді як в окремих випадках джерелами можуть бути не нормативні правові акти в цілому, а окремі норми, що містяться в них1. Порядзтимминезгоднізтакоюпозицієювжетому,щоджереломправа, будь-то конституційного чи фінансового, є не норма, а нор- мативно-правовий акт. У зв’язку з цим нам імпонує думка Ю. О. Крохіної, яка влучно підкреслює, що ними може вважатися будь-який нормативно-правовий акт, що містить положення щодо фінансової діяльностідержавитамісцевогосамоврядування,оскількинормифінансового права часто містяться у нормативних актах, що належать й до інших галузей права2. Яскравими прикладами може бути, по-перше, Конституція України, яка містить фінансово-правові норми, зокрема статті 67, 85, 92 та ін., а також низка законів, як-то: закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 61, 62, 63 та ін.), «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (статті 16, 18 тощо) та інші.

Як вбачається, це дає нам підстави для класифікації джерел фінансового права – нормативно-правових актів, що містять фінансовоправові норми на: 1) комплексні – ті, що покликані врегульовувати не тільки фінансові, а й інші суспільні відносини, а також 2) фінансові, що містять виключно фінансово-правові норми. Таке розмежування дозволитьчіткоокреслитиколосуспільнихвідносин,регульованихфінансовими правовими актами, виокремити їх специфіку у порівнянні з іншими актами.

Показово, що аналіз Наказу Міністерства юстиції України вiд 25 листопада 2002 р. № 102/5 «Про затвердження Порядку проведен- нядержавноїреєстраціїнормативно-правовихактівуМіністерствіюс- тиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів»3 дозволив Л. К. Вороновій сформулювати таке визначення: нормативно-правовий акт, що регулює фінансові відносини – це офіційний письмовий документ, прийнятий або виданий уповноваженим на це органом у визначеній законодавством

1Коток В. Ф. О предмете и источниках конституционного права социалистических стран // Конституционное право социалистических стран. – М., 1963.

2Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник. – М.: Норма, 2004. – С. 73. 3 Про затвердження Порядку проведення державної реєстрації нормативно-

правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів: Наказ М-ва юстиції України вiд 25.11.2002 р. № 102/5 // Офіц. вісн. України. – 2002. – № 48. – Ст. 2194.

119

Актуальні питання науки фінансового права

формі за встановленою процедурою, який спрямовано на регулювання фінансових відносин і містить нормативні приписи (не має персоніфікованого характеру, розрахований на багаторазове застосування, і дія його не вичерпується одноразовим виконанням)1.

Фінансові нормативно-правові акти мають загальні риси, що притаманні всім без виключення нормативно-правовим актам, а також характеризуються певними особливостями. Так, фінансові, як і всі інші нормативно-правові акти, є державними за своїм характером; вони видаються або санкціонуються лише органами держави; мають вольовий характер та містять державну волю; з порушенням їх приписів пов’язується настання юридичних наслідків2. Щодо їх специфіки, то фінансові нормативно-правові акти характеризуються певною спрямованістю, коли всі приписи, що у них містяться, мають чітко виражену мету, належне здійснення фінансової діяльності, а саме мобілізації, розподілу або використання грошових коштів централізованих і децентралізованих публічних фондів, що забезпечують належне виконання завдань і функцій держави.

Нормативно-правові акти, що є джерелами фінансового права, можна класифікувати за різними критеріями, наприклад, формою, юридичною силою, колом об’єктів, на які поширюється їх дія, обсягом регулювання, їх змістом, процедурою прийняття та ін.3 Так, відповідно до юридичної сили нормативно-правові акти розподіляються на закони та підзаконні акти (постанови Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, постанови й декрети Кабінету Міністрів України й Ради міністрів Автономної Республіки Крим, укази та розпорядження Президента України, рішення місцевих Рад тощо).

Конституція України як Основний Закон держави є нормативноправовим актом, що містить норми, спрямовані на врегулювання широкого комплексу суспільних відносин. Не винятком з цього виступають і фінансові відносини, що виникають у процесі мобілізації, розподілу та використання коштів централізованих і децентралізованих публічних фондів. Тому традиційно саме Конституцію вважають ви-

1Воронова Л. К. Фінансове право України: Підручник. – К.: Прецедент; Моя кни-

га, 2006. – С. 48.

2Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие / Под ред. М. Н. Марчен-

ко. – М.: Юристъ, 2003. – С. 501.

3 Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник. – М.: Омега – Л, 2006. –

С. 394–395.

120