3.4. Джерримендеринг

Существует множество путей искажения электоральных норм, в частности: введение ограничений на выдвижение кандидатов и предвыборную агитацию; создание препятствий, за­трудняющих участие людей в выборах; нарушение тайны голосования и фальсифи­кация результатов (одним из получивших широкую огласку примеров электораль­ной недобросовестности является фальсификации итогов февральских 1986 г. выбо­ров на Филиппинах). Помимо явного мошенничества, сущест­вуют и вполне открытые и легальные — но при этом сомнительные — методы увеличения числа голосов. К их числу относятся неравная нарезка избирательных округов и махинации с определением их границ (т. н. джерримендеринг).

Неравная нарезка округов. Обычно число мест, оспариваемых в каждом из округов, пропорционально количеству избирателей. Но так бывает не всегда. В странах, где выборы проводятся по одномандатным округам, одни округа могут превосходить другие по численности потенциальных избирателей. А это означает, что голоса избирателей имеют неравный "вес", и правило "один человек — один голос" уже не выполняется. Действительно, если в одном из округов — две тысячи избирателей, а в другом — пятьсот, то в более населенном округе норма представительства равна 0.5 на тысячу избирателей, а в менее населенном — 2 на тысячу избирателей. Это и есть неравная нарезка округов. Границы округов следо­вало бы провести так, чтобы в каждом из них было по 1250 избирателей. Подобная операция называется перенарезкой округов.

Даже если изначально нарезка округов была равной, вследствие миграции насе­ления такое равенство может постепенно нарушиться. Так, многие люди переезжают из деревни в город. Предположим, что это происходит в исходно аграрной стране, где ведущей политической силой является консервативная крестьянская партия. В ре­зультате массового оттока сельских жителей в города первоначально равные округа станут со временем столь же разниться между собой по численности населения, как и округа из приведенного выше примера, причем менее населенными будут сельские округа, а более населенными — городские. Поскольку же сельских округов больше, законодательное собрание окажется под контролем консервативных представителей деревни. Предположим также, что горожане предпочитают голосовать за социали-стическую партию. Располагая поддержкой большинства избирателей, эта партия будет иметь меньшинство в законодательном собрании. Конечно, при таком положе­нии дел перенарезка округов становится насущно необходимой. Однако решение по этому вопросу должно принять большинство законодательного собрания — т.е. те самые люди, которым перенарезка сулит колоссальный ущерб. Ясно, что они попы­таются отложить решение проблемы в "долгий ящик".

В США огромное неравенство в нарезке округов было ликвидировано лишь в 1960-е годы, когда Верховный суд постановил осуществить перенарезку. Вплоть до этого времени Верховный суд отказывался принять вопрос к рассмотрению и, объяв­ляя проблему "политической", переадресовывал ее Конгрессу.

Неравная нарезка возможна и при выборах по многомандатным округам. Приме­ром, в частности, может служить Исландия. Так, упомянутый выше факт перепред-ставленности исландской Прогрессивной партии в парламенте по итогам выборов 1933 г. объяснялся тем, что партия опиралась на аграрное население. Несмотря на несколько перенарезок, проблема неравенства округов каждый раз возникает снова по мере переезда все большего числа людей в города.

В округах с большой величиной (превышающей десять мест) перенарезка не требует изменения границ. Достаточно передать одно или два места от одного округа другому. Поскольку же при пропорциональной системе такие изменения обычно не сказываются на общем балансе политических сил, они, как правило, встречают меньшее сопротивление, чем в тех случаях, когда речь идет о перенарезке одноман­датных округов.

Махинации с определением границ. В одномандатных округах, даже если они равны по числу избирателей, значение имеют еще и их границы. Предположим, что восемь городских районов, равных по числу избирателей, нужно объединить в четыре округа. Количества избирателей (в тысячах), голосующих в каждом из округов за демократов и республиканцев, следующие:

40 — 60 70 — 30 50 — 50 60 — 40

40 — 60 70 — 30 40 — 60 30 — 70

Итого, на четыреста тысяч демократов приходится столько же республиканцев, т.е. каждая партия должна получить по два места. Но если нарезка округов находится под контролем республиканцев, то им выгоднее объединить районы "по вертикали":

80—120 140 — 60 90 — 110 90 — 110

Тогда демократы одержат впечатляющую победу во втором округе, но во всех остальных победят республиканцы, пусть и скромным большинством. Если же де­мократы нарежут округа по-своему, то объединение районов пойдет "по горизонтали":

110 — 90 110 — 90 110 — 90 70—130

Теперь получается, что республиканцы зря потратят большое число голосов на победу в нижнем правом округе, а остальные останутся за демократами. Политиче­ски нейтральная комиссия по перенарезке могла бы определить границы округов так, чтобы каждая из партий преобладала в двух из них. В данном случае существуют три возможных варианта такой нарезки (разумеется, при условии, что каждый из окру­гов должен включать лишь граничащие между собой районы).

Какой же из пяти вариантов нарезки оптимален? Однозначного ответа на этот вопрос нет (см. 5). Но наш простой пример прямо указывает на характер игр, которые всегда велись американскими партиями по поводу нарезки избирательных округов. Основное правило неизменно: собирай все голоса противника в нескольких округах, обеспечивая скромное большинство для собственной партии в остальных. Имя "джерримендеринг" закрепилось за этой игрой с тех пор, как губернатор Массачу­сетса по имени Элбридж Джерри в 1812г. умудрился состряпать настолько вытяну­тый и изогнутый округ, что его очертания напоминали саламандру. Этот-то округ политические противники губернатора и называли "Gerry's Mander" (джерри-ман-дра). Игра дожила до наших дней. Некоторые из округов, нарезанных в Калифорнии в 1980-е годы, не уступали исторической "ящерице" по нелепости очертаний

Проблема джерримендеринга и сходных с ним злоупотреблений коренится в самой природе одномандатных округов. Перенарезки округов неизбежны в связи с миграциями населения, а общепринятых правил, согласно которым можно было бы определять границы округов, не существует. Остается утешаться тем, что иногда джерримендеринг срабатывает как бумеранг. Возвращаясь к нашему примеру, если бы 11 % демократов неожиданно перешли на сторону Республиканской партии, то во всех трех округах, где нацеленный на победу демократов джерримендеринг привел к соотношению 110 — 90, победа досталась бы республиканцам, и они получили бы все четыре места. При более сбалансированной нарезке округов по крайней мере одно место получили бы демократы.

В многомандатных округах по мере роста их величины классический джерримен­деринг становится бессмысленным. В другую игру, "джерримендеринг по величине", пытались играть в Ирландии. Независимо от правил распределения мест, малая величина округа благоприятна для партии, получающей наибольшую долю голосов. Отсюда принцип — в регионах, где твоя собственная партия особенно сильна, пытай­ся сдерживать величину округов настолько, насколько позволяет закон (скажем, на уровне трех мест), а в регионах, где сильнее другие партии, доводи величину округов, к примеру, до пяти и более мест. Выяснилось, однако, что реальные результаты "джерримендеринга по величине" часто разочаровывают его инициаторов. Кроме того, эту практику легко блокировать путем установления равной величины всех округов.

Потенциальные и реальные избиратели. В принципе право голоса имеют прак­тически все взрослые граждане современных демократических стран. Иногда из числа голосующих по разным соображениям исключаются неграмотные, заключен­ные, военнослужащие и психически больные. В большинстве стран минимальный возраст избирателей - восемнадцать лет, хотя кое-где он переваливает и за двадцать.

Исторически право голоса сначала было предоставлено старшим и более богатым мужчинам, преимущественно женатым и грамотным. В Англии, которая по праву считается одной из зачинательниц современной представительной демократии, до 1830 г. избирательным правом обладали лишь 4% взрослого населения. Постепенно право голоса распространилось на более молодых и менее богатых мужчин, в том числе неженатых и неграмотных. К 1900 г. во многих в странах Запада стало нормой всеобщее избирательное право для взрослых мужчин, но женщины были по-преж­нему отстранены от участия в выборах. Всеобщее избирательное право в полном смысле слова было впервые введено в Новой Зеландии (1893г.). Среди европейских стран первой ввела всеобщее избирательное право Финляндия (в 1906 г.), а за ней последовали и другие страны. Только в Швейцарии женщины были лишены избира­тельного права до 1971 г. (а в Лихтенштейне — до 1986). Добившиеся независимости или самоуправления в нынешнем столетии страны, если они вообще практиковали выборы, обычно сразу же делали избирательное право всеобщим. Предметом гордо­сти стран, где имеют место выборы без выбора, нередко является низкий минималь­ный возраст избирателей. Имея в виду как отсутствие реального выбора, так и учет чистых бюллетеней в качестве голосов "за", результаты таких выборов действитель­но не зависят от возраста избирателей. Он мог бы быть и младенческим.

Далеко не все имеющие право голоса дают себе труд зарегистрироваться в каче­стве избирателей. В некоторых странах регистрация избирателей имеет почти авто­матический характер, совпадая с обязательной регистрацией постоянного или вре­менного места жительства в полиции. Но иногда процедура бывает громоздкой и должна быть проделана задолго до выборов, так что недавно переехавшие граждане временно лишаются права голоса. Во многих штатах США установлена именно такая процедура.

Из тех, кто зарегистрировался, не все голосуют. Происходит это по разным при­чинам. Явка на избирательные участки особенно высока там, где голосование имеет обязательный характер, а уклонение от него чревато серьезным наказанием. Уро­вень участия в выборах без выбора, практиковавшихся в Советском Союзе, достигал 99%. Когда голосование обязательно, но наказание за неявку на выборы — лишь умеренный штраф, как в Австралии и в Нидерландах до 1970 г., голосуют 92 — 95%. В наиболее развитых странах на выборы с выбором являются от 70 до 90% избирате­лей, а в технологически отсталых уровни явки падают до 60 или даже 40 %. В данном отношении Соединенные Штаты выглядят скорее как слаборазвитая страна, причем причины такой ситуации широко обсуждаются, но до сих пор не выяснены. Сложность процедуры регистрации сама по себе не объясняет этого феномена. Дополнительны­ми факторами низкой явки на выборы могут служить слишком частые выборы и большое число выборных позиций. Однако, с точки зрения настоящей работы, доста­точно отметить, что нужно проводить различия между потенциальными избирате­лями и теми, кто реально участвует в голосовании.

Как проводить нарезку округов — в соответствии с численностью населения в целом (включая детей и других лиц, лишенных права голоса), общим числом потен­циальных избирателей, числом зарегистрированных избирателей или количеством людей, которые действительно принимали участие в предыдущих выборах? В неко­торых случаях выбор того или иного варианта ответа на этот вопрос имеет реальные практические последствия. Когда США добились независимости, южные штаты по­требовали представительства в Конгрессе в соответствии с населением в целом, включая рабов, которые правом голоса, конечно, не обладали. Был достигнут комп­ромисс, в результате которого при распределении мест в Конгрессе каждого раба приравнивали к половине человека. (Женщины тоже не имели избирательного пра­ва, но поскольку их доли на севере и на юге США были примерно равны, их учет при нарезке округов не порождал какого бы то ни было дисбаланса.) В условиях всеоб­щего избирательного права нарезка округов исходя из численности взрослого насе­ления дает практически те же результаты, что и проведенная на основе населения в целом. Чаще всего используется последний принцип. Нарезка округов на основе действительно участвующих в голосовании могла бы дать мощный толчок к расши­рению политического участия в США. Однако такой подход противоречил бы прин­ципу "один человек — один голос", который не зависит от того, пользуются ли люди своим избирательным правом