§ 2. Дисциплинарная ответственность государственных служащих

 

Наряду с поощрением государственных служащих законодательство предусматривает, когда это необходимо, юридическую ответственность, а именно дисциплинарную, материальную (для лиц, на которых не распространяется действие норм трудового права, она регулируется в особом порядке), административную и уголовную. Ответственность выражается в применении тех или иных мер наказания, взысканий, предусмотренных законодательством, за виновное совершение правонарушения, т.е. за такие поступки и действия, которые юридически признаны запрещенными и вредными. Правонарушения делятся на преступления и проступки (деликты).

Дисциплинарная ответственность — это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке. К государственным служащим она применяется на общих с другими гражданами основаниях (равенство прав перед законом, единая процессуальная форма рассмотрения дел о правонарушениях и т.п.). Однако характер профессиональной деятельности государственных служащих предопределяет и некоторые особенности регулирования их ответственности. Например, в ряде случаев для них установлена повышенная ответственность соразмерно ответственности замещаемой должности, предусмотрены санкции, которые могут быть применены только в отношении служащего (предупреждение о неполном служебном соответствии, снижение в воинском и специальном звании и др.).

Нормативными правовыми актами, регулирующими этот вид юридической ответственности, являются: Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ, Дисциплинарный устав таможенной службы РФ, Положение о прохождении службы в органах внутренних дел РФ, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ и некоторые другие. Они устанавливают основания ответственности, виды дисциплинарных взысканий, права органов исполнительной власти и руководителей но наложению этих взысканий, а также порядок их применения и обжалования с учетом конкретных условий государственной службы.

Согласно ст. 14 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», дисциплинарные взыскания могут налагаться на государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им возложенных на пего обязанностей (должностной проступок).

Разумеется, неотъемлемым признаком должностного или дисциплинарного проступка является наличие вины правонарушителя.

Привлечение к дисциплинарной ответственности существенно затрагивает права государственных служащих и влечет неблагоприятные для них правовые последствия. Поэтому оно строго регламентируется нормативными актами.

По вопросам дисциплинарной ответственности государственных служащих ряд положений содержится в Указе Президента от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы*. В нем отмечено, что наиболее серьезными должностными проступками являются те из них, которые приводят к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента и решений судов. Чаще всего они проявляются в нарушении должностными лицами и сотрудниками федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации порядка реализации и сроков исполнения поручений, установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента процедур для реализации прав граждан, выполнении норм и поручений не в полном объеме либо искажении их содержания.

* СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.

 

Указом установлено, что должностные лица и сотрудники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, на которых наложено дисциплинарное изыскание за указанные проступки, не подлежат в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

В то же время Указ вводит и такие виды дисциплинарных взысканий, которые не предусмотрены Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Это направление на внеочередную аттестацию, понижение в должности и лишение квалификационного разряда. Такое противоречие, на наш взгляд, должно быть устранено.

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержится ряд конкретных обязанностей, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых расценивается как должностной проступок, влекущий дисциплинарную ответственность. Например, ответственность наступает за нарушение требований ст. 5, предусматривающей обязанность государственного служащего признавать, соблюдать и защищать нрава и свободы человека и гражданина; ст. 10, устанавливающей обязанности своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, органов и организаций, исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных.

Государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан. Чтобы не допустить нарушений этого предписания, следует руководствоваться Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденным Указом Президента от 24 января 1998 г.* Постановлением Правительства от 28 октября 1997 г. утверждена Инструкция о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне**. За нарушение норм законодательства о государственной тайне предусмотрены специальные меры ответственности.

* СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 561; 2001. № 24. Ст. 2418; № 38. Ст. 3724.

** СЗ РФ. 1997. №43. Ст. 4987.

 

Кроме перечисленных, могут быть и другие самые разнообразные случаи неисполнения или ненадлежащего исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей, расцениваемых как должностной проступок. Вместе с тем законодательством предусмотрены и такие случаи, когда отдельные категории государственных служащих подлежат дисциплинарной ответственности за совершение проступков, и не связанных с исполнением служебных обязанностей, если эти проступки несовместимы с честью и достоинством государственных служащих (например, прокурорских работников).

Видами дисциплинарных взысканий являются: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение.

Дисциплинарное взыскание налагается органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность. Это правило обусловлено характером взысканий: в частности, право предупреждать о неполном служебном соответствии и решать вопрос об увольнении от должности предоставляется тем органам и руководителям, которым принадлежит право назначения на должность.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Эта мера применяется также распоряжением руководителя, имеющего право назначать служащего на должность.

Порядок проведения проверок и служебных расследований, наложения и обжалования дисциплинарных взысканий определяется законодательно. Применяются действующие на этот счет нормы трудового законодательства. Так, до наложения дисциплинарного взыскания от служащего должно быть затребовано письменное объяснение. Это одна из гарантий обоснованности взыскания. Отказ дать объяснение не препятствует наложению дисциплинарного взыскания. Взыскания налагаются не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка; в этот срок не засчитывается время болезни служащего или пребывания его в отпуске. Днем обнаружения проступка, с которого начинает течь срок для наложения взыскания, считается день, когда лицу, которому подчинен служащий, стало известно о совершенном проступке.

Дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. За каждый проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

При выборе меры дисциплинарного взыскания должны учитываться: тяжесть совершенного проступка; обстоятельства, при которых он совершен; предшествующая служебная деятельность и поведение государственного служащего.

Дисциплинарное взыскание объявляется в приказе (распоряжении) руководителя, наложившего взыскание, и сообщается наказанному под расписку, отказ от которой не влияет на действенность объявленного взыскания.

Приказ (распоряжение) о наложении взыскания в необходимых случаях доводится до сведения персонала государственного органа, где служит привлекаемый к ответственности. Дисциплинарные взыскания, как и прочие меры дисциплинарного воздействия, в трудовые книжки не записываются, за исключением случаев увольнения с государственной службы за нарушения дисциплины.

Дисциплинарное взыскание снимается автоматически, если в течение года со дня его применения служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию. Взыскание может быть снято и до истечения года, если служащий не допустит нового нарушения дисциплины и проявит себя как добросовестный работник.

Обжалование дисциплинарных взысканий производится служащим по своему усмотрению в административном или судебном порядке, как это определено Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г.)*.

* Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

 

Дисциплинарная ответственность военнослужащих регулируется Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ. Устав определяет сущность воинской дисциплины, обязанности военнослужащих по ее соблюдению, виды дисциплинарных взысканий, права командиров (начальников) по их применению, а также порядок подачи и рассмотрения предложений, заявлений и жалоб. Положения Устава распространяются не только на военнослужащих, но и на пребывающих в запасе или находящихся в отставке с правом ношения военной формы одежды прапорщиков, мичманов и офицеров при ношении этой формы.

Воинская дисциплина определяется Дисциплинарным уставом как строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил, установленных законами, воинскими уставами и приказами командиров (начальников). Она основывается на сознании каждым военнослужащим воинского долга и личной ответственности за защиту Родины, на его беззаветной преданности народу и Отечеству.

Командир (начальник), не обеспечивший необходимых условий для соблюдения уставного порядка и требований воинской дисциплины, не принявший мер для их восстановления, песет за это ответственность. Право командира (начальника) отдавать приказ и обязанность подчиненного беспрекословно повиноваться — основные принципы единоначалия, без которого невозможны воинская дисциплина, боеготовность и боеспособность войск.

Налагать дисциплинарные взыскания могут только прямые начальники. Дисциплинарный устав определяет власть командиров (начальников) по их типовым должностям, например: права командира йоты по наложению дисциплинарных взысканий на подчиненных ему солдат, матросов, сержантов и старший; права командира полка (корабля I ранга) по применению дисциплинарных взысканий в отношении подчиненных ему офицеров. И так включительно до Министра обороны РФ. Дисциплинарная власть, предоставленная младшим начальникам, всегда принадлежит и старшим начальникам. Командиры (начальники), должности которых в Уставе не упомянуты, в отношении подчиненных им военнослужащих пользуются дисциплинарной властью в соответствии с воинским званием, предусмотренным по занимаемой должности. Например, младший лейтенант, лейтенант и старший лейтенант — властью командира взвода (группы); генерал-майор и контр-адмирал — властью командира дивизии.

Взыскание должно соответствовать тяжести совершенного проступка и степени вины, устанавливаемых командиром (начальником) в результате проведенного разбирательства.

В Дисциплинарном уставе перечислены дисциплинарные взыскания, налагаемые на солдат, матросов, сержантов и старшин; на прапорщиков и мичманов; на офицеров, а также права командиров (начальников) но наложению взысканий на подчиненных им военнослужащих. Так, на сержантов и старшин срочной службы могут быть наложены следующие взыскания: выговор; строгий выговор; лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; арест с содержанием на гауптвахте — до 10 суток; лишение нагрудного знака отличника; снижение в должности; снижение в воинском звании на одну ступень; снижение в воинском звании на одну ступень с переводом на низшую должность; лишение сержантского (старшинского) звания; лишение сержантского (старшинского) звания с переводом на низшую должность.

Устав определяет порядок наложения и приведения в исполнение дисциплинарных взысканий.

Военнослужащий, считающий себя невиновным, имеет право в течение 10 дней с момента наложения дисциплинарного взыскания подать жалобу. Жалоба заявляется непосредственному начальнику того лица, действия которого обжалуются, а если заявляющий жалобу не знает, но чьей вине нарушены его права, то жалоба подается по команде. Важно, что военнослужащий вправе обратиться с жалобой в суд на неправомерные, как он полагает, действия органов государственного управления, общественных объединений и должностных лиц.

Дисциплинарным уставом не установлен срок, по истечении которого взыскание утрачивает силу. Следовательно, состояние наказанного не может прекращаться автоматически. Взыскание может быть снято приказом командира в порядке поощрения военнослужащего.

Положением о службе в органах внутренних дел РФ установлено, что на сотрудников органов внутренних дел за нарушение служебной дисциплины могут налагаться следующие взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; увольнение из органов внутренних дел. В учебных заведениях, кроме того, применяются взыскания в виде назначения вне очереди в наряд по службе (за исключением назначения в караул или дежурным но подразделению), а также отчисление из учебного заведения. В целом же в системе МВД России права начальников по наложению взысканий установлены с учетом особенностей службы в органах внутренних дел.

Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»* установлена дисциплинарная ответственность прокуроров и следователей. За неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; понижение в классном чине; лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»; лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»; предупреждение о неполном служебном соответствии; увольнение из органов прокуратуры.

* СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878; 2000. № 2. Ст. 140.

 

Генеральный прокурор РФ имеет право налагать дисциплинарные взыскания в полном объеме. Он определяет полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников, назначаемых им на должность.

Прокуроры субъектов Федерации, приравненные к ним прокуроры и директора (ректоры) научных и образовательных учреждений прокуратуры имеют право налагать дисциплинарные взыскания на работников, назначаемых ими на должность, за исключением лишения нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации».

Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры имеют право налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, а также увольнения работников, назначаемых ими на должность.

Наложение дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов прокуратуры работников, награжденных нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», может быть применено только с согласия Генерального прокурора.

Дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности — двух лет со дня его совершения.

Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ определено, что служебная дисциплина в органах налоговой полиции означает соблюдение ее сотрудниками установленных законодательством России, присягой, контрактом о службе, а также приказами директора Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации и прямых начальников порядка и правил при исполнении возложенных на сотрудников обязанностей и осуществлении предоставленных им полномочий. Начальник органа налоговой полиции песет персональную ответственность за состояние служебной дисциплины его подчиненных.

За нарушение служебной дисциплины начальник органа может применять к подчиненным следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; снятие с должности; снижение в специальном звании на одну ступень; увольнение из налоговой полиции.

Дисциплинарные взыскания применяются и налагаются в пределах предоставленных начальникам прав, которые устанавливаются директором Федеральной службы налоговой полиции.

Сотрудник налоговой полиции вправе обжаловать примененное к нему дисциплинарное взыскание вышестоящему начальнику вплоть до директора Федеральной службы налоговой полиции, а также в суд.

Дисциплинарным уставом таможенной службы Российской Федерации определены виды дисциплинарных взысканий и порядок их наложения на сотрудников таможенных органов. За нарушение служебной дисциплины на них могут налагаться следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации; увольнение из таможенных органов.

Дисциплинарным уставом предусмотрено, что при наложении дисциплинарного взыскания начальник таможенного органа обязан соблюдать правила служебной этики. Если в зависимости от степени тяжести дисциплинарного проступка необходимо применить меры дисциплинарного взыскания, превышающие объем прав, предоставленных данному начальнику таможенного органа, он входит с соответствующим представлением к вышестоящему начальнику. В течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения, предусмотренные Дисциплинарным уставом, к сотруднику не применяются, за исключением досрочного снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания. Основанием для применения такого вида дисциплинарного взыскания, как предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации, является приказ начальника, основанный на решении аттестационной комиссии. Дисциплинарное взыскание объявляется в приказе, с которым сотрудник должен быть ознакомлен в 3-дневный срок под расписку.

Обжалование дисциплинарного взыскания, если оно осуществляется сотрудником начальнику вышестоящего таможенного органа, должно быть произведено в течение трех месяцев со дня ознакомления с приказом, а по вопросам об увольнении — в месячный срок со дня вручения копии приказа.

Вышестоящий начальник таможенного органа обязан всесторонне и объективно рассмотреть жалобу и вынести решение безотлагательно, по не позднее месяца со дня ее получения, о чем письменно уведомляет сотрудника, подавшего жалобу, и начальника, действия которого обжалуются.

Таким образом, виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения в отношении военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, прокуратуры, налоговой полиции и таможенных органов имеют некоторые особенности, обусловленные спецификой соответствующих видов государственной службы. Вопрос о дисциплинарной ответственности этих категорий государственных служащих должен решаться в каждом конкретном случае в строгом соответствии с указанными федеральными законами, дисциплинарными уставами и положениями о прохождении службы в отдельных федеральных государственных органах.