§ 4. Производство по делам об административных правонарушениях

 

Кодекс РФ об административных правонарушениях, принятый 30 декабря 2001 г., подробно регулирует порядок совершения участниками производства по делу таких процессуальных действий, которые обеспечивают правильное и объективное решение вопросов, возникающих при подготовке и рассмотрении дела. Процессуальные вопросы, которым посвящено более 100 статей Кодекса, разработаны с учетом требований Конституции РФ и Европейской конвенции о правах человека и гражданина (разд. IV и V).

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выяснение причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В Кодексе изложены права и обязанности участников производства по делам об административных правонарушениях: лица, в отношении которого ведется производство, потерпевшего, законных представителей физического и юридического лица, защитника и представителя, свидетеля, понятого, специалиста, эксперта, переводчика и прокурора. Раскрыты понятия предмета доказывания, доказательств, оценки доказательств.

В целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения по делу постановления установлено, что уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: доставление, административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод.

Производство по делам об административных правонарушениях включает в себя определенные стадии. Стадией считается такая относительно самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими задачами имеет свойственные только ей дели и особенности, касающиеся участников, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий и характера оформляемых процессуальных документов. Укрупненно, к стадиям относятся: обязательные — возбуждение дела об административном правонарушении, включая административное расследование и направление материалов дела по подведомственности, рассмотрение дела и принятие по нему постановления соответствующим судом, органом, должностным лицом, факультативная — пересмотр постановлений и решений; безусловно обязательное исполнение постановлений, вынесенных по делу,

В стадии возбуждения дела совершаются такие процессуальные действия, как собирание и фиксирование (документация) доказательств, оформление протокола о возбуждении дела, решение вопроса о приостановлении или прекращении производства. Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии повода (сообщения, заявления, материалов) и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Перечень этих должностных лиц, содержащий 81 наименование, дан в ст. 28.3 КоАП применительно к задачам и функциям соответствующих государственных органов, от имени которых они осуществляют свои полномочия. Например, должностные лица органов, уполномоченных в области здравоохранения, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.1, 6.2, 19.13 КоАП (сокрытие источника заражения ВИЧ-инфекцией; незаконное занятие частной медицинской практикой; заведомо ложный вызов скорой медицинской помощи) и т.п. Установлены сроки и порядок оформления протокола, что является важной гарантией законности. Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Федерации.

О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление (ст. 28.4).

В случае, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертизы или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях этот срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении, а если совершение правонарушения влечет административный арест — на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения).

При наличии любого из обстоятельств, перечисленных в ст. 24.5 КоАП как исключающих производство по делу об административном правонарушении орган, должностное лицо, в производстве которого находится дело, выносят постановление о прекращении производства по делу.

Чтобы обеспечить установление истины по делу, КоАП определяет процедуру его подготовки, порядок и сроки рассмотрения. Дело об административном правонарушении рассматривается по подведомственности, по месту его совершения, а в случаях, предусмотренных КоАП, — по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство. Дело, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего это расследование.

Дело рассматривается в 15-дневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в случае необходимости продления этого срока выносится мотивированное определение. Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, — не позднее 48 часов с момента задержания.

Дело рассматривается в присутствии участников производства по делу с соблюдением установленного порядка (ст. 29.7). При рассмотрении дела коллегиальным органом составляется протокол о его рассмотрении.

Рассмотрев дело, судья, орган, должностное лицо выносит постановление о назначении административного наказания или о прекращении производства по делу. По результатам рассмотрения дела может выноситься также определение о передаче дела на рассмотрение по подсудности (подведомственности), т.е. судье, органу, должностному лицу, правомочному его рассматривать или применять соответствующее административное наказание за совершение данного правонарушения.

Постановление по делу об административном правонарушении — индивидуальный акт управления и поэтому должно отвечать всем требованиям, установленным ст. 29.10 КоАП. Если при решении вопроса о назначении судьей административного наказания за административное правонарушение одновременно решается вопрос о возмещении имущественного ущерба, то в постановлении указывается размер ущерба, подлежащего возмещению, сроки и порядок его возмещения. Постановление объявляется немедленно, его копия вручается либо высылается соответствующим участникам процесса в течение трех дней.

Суд, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно ведется, а также потерпевшим, законными представителями физического и юридического лица, защитником и представителем. Жалоба подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток направить ее со всеми материалами в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. По результатам рассмотрения жалобы выносится решение, копия которого в срок до трех суток вручается или высылается жалобщику, а также потерпевшему в случае подачи им жалобы либо прокурору по его просьбе. Решение по жалобе на постановление об административном аресте доводится до сведения органа, должностного лица, исполняющего постановление, а также лица, в отношении которого вынесено решение, и потерпевшего в день вынесения решения.

Постановление но делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и(или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд.

Вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором(ст. 30.11).

Раздел V КоАП подробно регулирует порядок исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. Его соблюдение также является гарантией защиты прав физических и юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности. Исполнение постановления состоит в практической реализации административного наказания, назначенного правонарушителю. Оно приводится в исполнение уполномоченными на то органом, должностным лицом в порядке, установленном КоАП, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними постановлениями Правительства РФ. Принесение протеста на постановление об административном аресте не приостанавливает исполнение этого постановления (ст. 31.6).

Решение по вопросам об отсрочке, приостановлении исполнения постановления о назначении административного наказания, а также о взыскании административного штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей выносится в виде определения. Копия определения вручается под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему. Постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу. Постановление о назначении административного наказания, по которому исполнение произведено полностью, с отметкой об исполненном наказании возвращается органом, должностным лицом, приводившим постановление в исполнение, судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление.

Порядок исполнения постановлений определен в гл. 32 КоАП; он зависит от видов административных наказаний. Так, административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней. При отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей. Сумма административного штрафа вносится или перечисляется лицом, привлеченным к административной ответственности, в банк или в иную кредитную организацию, за исключением случаев, когда он взыскивается на месте совершения административного правонарушения. При неуплате штрафа в 30-дневный срок копия постановления о наложении административного штрафа направляется судьей, органом, должностным лицом, вынесшим постановление: в отношении физического лица — в организацию, в которой лицо, привлеченное к административной ответственности, работает, учится либо получает пенсию, для удержания суммы административного штрафа из его заработной платы, вознаграждения, стипендии, пенсии или из иных доходов; в отношении юридического лица — в банк или в иную кредитную организацию для взыскания суммы административного штрафа из денежных средств или из доходов юридического лица, а в случае отсутствия таких средств на его счетах — судебному приставу-исполнителю для взыскания в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

В опубликованных материалах* отмечалось, что сложилась порочная практика отчисления взысканных административных штрафов на лицевые счета контролирующих ведомств, правомочных налагать штрафы, что не способствует объективному, справедливому разрешению дел об административных правонарушениях. Поэтому новым КоАП установлено, что штрафные суммы должны поступать только в бюджет, а не в ведомственные кормушки.

* См.: Российская газета. 2000. 6 июня.

 

Постановление судьи о лишении права управления транспортным средством, за исключением трактора, самоходной машины и других видов техники, исполняется должностными лицами органов внутренних дел; о лишении права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных средств — должностными лицами органов, осуществляющих государственный надзор за связью, о лишении права охоты — должностными лицами, осуществляющими государственный надзор за соблюдением правил охоты. По истечении срока лишения специального права документы, изъятые у лица, подвергнутого данному виду административного наказания, подлежат возврату.

Постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства осуществляется в соответствующих случаях органами и войсками пограничной службы и органами внутренних дел.

Постановление о дисквалификации должно быть немедленно исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом. Исполнение постановления о дисквалификации производится путем прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом. Копия вступившего в силу постановления о дисквалификации направляется вынесшим его судом в орган, уполномоченный Правительством РФ, либо его территориальный орган.

 

* * *

 

Итак, необходимость реформы государственной службы в России обусловлена потребностями происходящих в стране экономических и политических преобразований. Начиная с 1992 г. она проходила и продолжается как часть комплексного преобразования законодательства, государственного аппарата, правосознания, системы защиты прав граждан в новом демократическом государстве.

За последние десять лет уже проделана колоссальная работа, направленная на обеспечение более эффективного функционирования государственного аппарата как важнейшего условия укрепления российской государственности и реформирования общества на основах демократии и права. Уже создана солидная правовая база, которая позволяет осуществлять практические меры по дальнейшему укреплению органов государственной власти, и прежде всего органов исполнительной власти, государственными служащими, отвечающими современным требованиям по своей профессиональной подготовке, деловым и личностным качествам. Руководители государственных органов разных уровней приобрели немалый опыт по применению установленных мер организационно-правового характера в этой сфере управления.

Однако накопленный опыт работы с кадрами государственного аппарата в условиях по сути нового строя имеет не только положительную, но и отрицательную составляющую. В числе главных проблем следует отметить то, что в России пока нет целостной и стройной системы государственной службы; еще не получила законодательного закрепления кадровая политика государства; четко не сформулированы положения, определяющие порядок подбора и расстановки кадров государственного аппарата; неэффективен механизм борьбы с коррупцией; слабо стыкуются государственная служба и служба в муниципальных органах. Есть противоречия в законодательстве. Среди нормативных правовых актов по вопросам государственной службы преобладают подзаконные акты. Такое положение нельзя считать нормальным, так как важнейшие положения, например, по вопросам материальной и дисциплинарной ответственности, денежного обеспечения должны регулироваться законами. Это обеспечивает более прочное правовое положение государственного служащего.

Поэтому потребуются еще немалые усилия и средства из государственного бюджета, а также издание ряда новых нормативных правовых актов, чтобы устранить имеющиеся недостатки в организации и функционировании государственной службы и добиться ее соответствия потребностям очередного этапа развития страны. Реформа государственной службы должна также стыковаться с другими реформами, которые сейчас проводятся: военной, судебной, в правоохранительных органах.

15 августа 2001 г. Президент подписал распоряжение о создании Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации, которую возглавляет Председатель Правительства*. Комиссии предстоит подготовить проекты программы реформирования государственной службы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, а также состыковать их с финансовыми возможностями государства. Выполнение этой работы планируется на ряд лет.

* СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3502.

 

Целями реформирования государственной службы являются кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Реформирование государственной службы предполагает решение следующих основных задач:

приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование;

создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы;

формирование системы управления государственной службой и ее координации;

обеспечение открытости и регламентация деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

повышение доверия граждан Российской Федерации к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг и рационального использования государственных ресурсов;

активное использование современных информационных технологий;

комплексное совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы.

В результате реализации планируемых мероприятий необходимо иметь ответственного, высококвалифицированного и высокооплачиваемого государственного служащего на всех уровнях власти, максимально открытого в своих действиях*. Законодательством должно быть гарантировано право гражданина на получение любой информации о государственной службе, не составляющей военную или государственную тайну. Государственная служба должна быть не только открытой, по и публичной, эффективной и по возможности компактной и строиться по вертикальной соподчиненной системе с определением видов службы.

* См. об этом: Известия. 2001. 21 и 28 авг.

 

Одна из главных задач — обеспечить стабильность правового положения государственного служащего и прогнозируемость возможности его карьерного и профессионального продвижения. Каждый государственный служащих должен знать, в каком именно случае ему полагается следующая должность с повышением размера денежного содержания и присвоение очередного квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга). В этих целях предусматривается повысить размер денежного содержания и усовершенствовать систему квалификационных разрядов с более жесткой привязкой ее к финансовым стимуляторам.

Прочность правового положения государственного служащего, прогнозируемость продвижения по службе наряду с повышением размера денежного содержания, предоставлением других гарантий социального характера должны повысить престиж государственной службы. Это особенно важно для привлечения в государственный аппарат молодых и квалифицированных специалистов, для омоложения кадрового состава и повышения квалификации государственных служащих среднего звена, играющего существенную роль в практической реализации задач и функций государства.

Государственная служба как важное социально-правовое явление нуждается в теоретических исследованиях с различных точек зрения; правовой, политической, социальной, организационной, психологической и др.

Автор надеется, что изучение настоящего пособия поможет студентам и аспирантам юридических вузов и факультетов усвоить основные вопросы этого правового института, которые ввиду их важности выделены в специальный курс «Государственная служба Российской Федерации».