§ 3. Государственные служащие: классификация и предъявляемые к ним требования; подготовка, профессиональная переподготовка и повышение квалификации

 

Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном этим Законом, обязанности но государственной должности государственной службы (категории «Б» или «В») за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.

Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Можно сказать, что государственные служащие представляют собой государство, так как выполняют официальные функции официальных органов. Состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно, и трудятся они в неодинаковых условиях. Целесообразно классифицировать государственных служащих по определенным критериям, поскольку это имеет значение при решении таких вопросов, как подбор кандидатов на соответствующие должности, подготовка кадров для комплектования государственных органов, установление требований для замещения должностей и изменения правового положения государственных служащих (см. схему 7).

1. В соответствии с принципом разделения властей различаются государственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной, власти. Комплектование этих органов государственными служащими осуществляется целенаправленно, с учетом специфики деятельности каждой ветви власти.

Органы законодательной власти выполняют в отношении органов исполнительной власти законодательную и контрольную функции в пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполнения этих ответственных функций, например, палаты Федерального Собрания должны располагать высококвалифицированными аппаратами сотрудников. Поэтому в эти органы на должности категорий «Б» и «В» (руководители аппарата и секретариата, их помощники и советники, начальники управлений и отделов и др.) должны подбираться специалисты-практики и ученые в области государственного управления, информатики, экономики, финансов, права. Только такой аппарат способен обеспечивать нормальную работу парламента.

Органы исполнительной власти осуществляют организационно-управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе занято более 85% государственных служащих. Управление требует прежде всего способностей к комплексному, системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим управленческие решения, и другим государственным служащим, участвующим в подготовке таких решений, Главным критерием пригодности для занятия той или иной должности категорий «Б» и «В» в сфере исполнительной власти становится профессиональная подготовка на уровне мировых стандартов. Это относится в первую очередь к федеральным структурам исполнительной власти, выполняющим важнейшие задачи в области внутренней и внешней политики государства.

 

 

Схема 7. Классификация государственных служащих

 

Судебная власть, согласно ст. 118 Конституции, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция — возможность контроля за законностью актов государственных и иных органов (ч. 2 ст. 120 Конституции). Обеспечение исполнения полномочий судей возложено прежде всего на аппараты соответствующих судов, в которых учреждены должности категорий «Б» и «В». Кроме того, имеются специальные государственные органы, на которые возложен ряд функций по обеспечению исполнения полномочий судей. Так, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах»* на службу судебных приставов возложены задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также но исполнению судебных актов и актов других органов. Судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе. Учитывая специфику его должностных обязанностей, Законом установлено, что судебным приставом может быть гражданин РФ, достигший двадцатилетнего возраста, имеющий среднее (полное) общее или среднее профессиональное образование (для старшего судебного пристава — высшее юридическое образование), способный по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности. На должность судебного пристава не может быть назначен гражданин, имеющий судимость.

* СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3590.

 

Федеральным законом от 8 января 1998 г. «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»* установлено, что этот федеральный государственный Орган осуществляет организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов. Для обеспечения деятельности указанных судов Судебный департамент осуществляет отбор и профессиональную подготовку работников аппарата департамента, способных справиться с новыми задачами, которые возникли в связи с проводимой судебной реформой.

** СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 223.

 

2. По масштабу деятельности органов государственной власти, где работают государственные служащие, они могут быть разделены на федеральных служащих и служащих субъектов Федерации. Такое деление связано с наличием двух видов законодательства о государственной службе — федерального и субъектов Федерации.

Характер и объем должностных полномочий федеральных государственных служащих, формы и методы их деятельности вытекают из полномочий соответствующих федеральных 'Государственных органов: Администрации Президента, Аппарата Правительства, аппаратов палат Федерального Собрания и т.д.

Администрация Президента, насчитывающая около 1500 человек, создает условия для реализации Президентом функции гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принятия мер по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определения основных направлений внутренней и внешней политики; решения кадровых вопросов и обеспечения реализации Президентом иных возложенных на пего полномочий.

Указом Президента от 13 мая 2000 г.* введен институт полномочных представителей Президента в семи федеральных округах. В выступлении 12 мая 2001 г.** Президент отметил, что за прошедший год институт полномочных представителей приблизил центральную власть к регионам, установив «системный капал общения»; удалось приостановить процесс дезинтеграции страны, привести в соответствие с федеральным законодательством большую часть региональных законов. Среди важнейших очередных задач полномочных представителей Президента — приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным (эта работа должна спуститься еще на уровень ниже — к местному самоуправлению); координация деятельности территориальных органов федеральной власти; повышение эффективности государственной службы и ее престижа; содействие проведению судебной реформы, отстаивание прав человека, а также необходимость глубоко заниматься кадровой политикой, подбором людей на местах.

* СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст. 551.

** См.: Российская газета. 2001. 15 мая.

 

Согласно ст. 78 Конституции, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Под территориальными органами понимаются структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, которые вертикально подчинены им, находятся в субъектах и отдельных регионах Российской Федерации, но не входят в систему органов исполнительной власти субъектов Федерации, на территории которых они действуют. В настоящее время 32 федеральных министерства и ведомства имеют свои территориальные органы в субъектах Федерации*. Их количество сокращается.

* См.: Российская газета. 2001. 28 февр.; СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3871; 1999. № 46. Ст. 5574; 2000. № 15. Ст. 1593; 2001. № 20. Ст. 2017.

 

На государственной службе субъектов Федерации состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения органов государственной власти этих субъектов. Характер и объем полномочий по должностям, а также порядок подбора кандидатов на должности определяются нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

3. Если взять за основу такой критерий, как особенности службы в федеральных государственных органах, то можно выделить гражданских и милитаризованных служащих (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции и др.). Например, военная служба как особый вид государственной службы предусматривает исполнение военнослужащими специфических обязанностей, в том числе при необходимости участие в боевых действиях, несение боевого дежурства (боевой службы), что связано с риском для жизни, значительными физическими и психологическими нагрузками. Отсюда особые требования, предъявляемые к возрасту, состоянию здоровья и морально-психологическим качествам лиц, зачисляемых на военную службу. Специфика воинского труда, непосредственно связанного с защитой Отечества, обеспечением обороны и безопасности государства, обусловливает правовой статус военнослужащих, необходимость некоторых ограничений прав и свобод, устанавливаемых федеральным законодательством в отношении военнослужащих. В то же время в связи с особым характером обязанностей, возложенных на военнослужащих, им предоставляются определенные льготы, гарантии и компенсации. Права, обязанности и ответственность военнослужащих, а также основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей особо выделены в законодательстве и регулируются Федеральным законом от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» и рядом других нормативных правовых актов.

4. По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами.

В ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях* сказано, что под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах, других войсках и воинских формированиях РФ. Представителями власти являются прокуроры, следователи, государственные инспектора, работники милиции и другие лица, наделенные государственно-властными полномочиями по отношению к лицам, не находящимся в их служебном подчинении.

* См.: Российская газета. 2001.31 дек.

 

В юридической литературе отмечается, что должностные лица не только имеют в своем подчинении других лиц, по и обладают властными полномочиями публичного характера, которые выходят за пределы государственных органов, где они служат. Они вправе издавать акты управления, определяющие поведение людей, в том числе не подчиненных им по службе. Среди должностных лиц особо важную роль играют руководители государственных органов, их заместители и руководители структурных подразделений, которые наделены особыми полномочиями в отношении своих подчиненных.

Объем полномочий государственных служащих, не являющихся должностными лицами, вытекает из установленного деления занимаемых ими государственных должностей государственной службы (категорий «Б» и «В»), перечни которых утверждаются применительно к организационно-штатной структуре государственных органов. Эти полномочия определяются должностными инструкциями и положениями о государственных органах и их структурных подразделениях.

5. В зависимости от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной подготовке, государственные служащие подразделяются на пять групп соответственно делению государственных должностей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие). Квалификационные требования определяют важность каждой из этих групп должностей в государственном аппарате и служат основными критериями при подборе и расстановке в должностях государственных служащих, а также предопределяют решение всех других вопросов прохождения ими государственной службы.

6. В зависимости от срока службы можно выделить государственных служащих, назначаемых на государственную должность на неопределенный срок (должности категории «В»), на определенное время (должности категории «Б»), с установленным испытательным сроком (при поступлении на государственную службу при назначении на должности решениями Президента и Правительства РФ).

7. Критерием для подразделения государственных служащих являются и квалификационные разряды, воинские и специальные звания, классные чипы, дипломатические ранги. Их особенностью является то, что они присваиваются персонально каждому государственному служащему, замещающему должность категории «Б» или «В», по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Квалификационные разряды присваиваются в строгом соответствии с замещаемой государственной должностью. Разряд дает государственному служащему право на получение надбавки к должностному окладу. Лица, которым присвоены соответствующие квалификационные разряды, воинские и специальные звания, классные чины, дипломатические ранги, носят форменную одежду, могут иметь знаки различия, в частности погоны.

Квалификационные разряды подразделяются на группы соответственно тем группам, на которые подразделяются государственные должности государственной службы. В этом выражается неразрывность сущности квалификационного разряда с той или иной должностью категории «Б» или «В», зависимость разряда от замещаемой должности. Следовательно, квалификационные разряды указывают на соответствие государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп. При продвижении на более высокую должность у государственного служащего, отвечающего другим установленным требованиям, возникает право на присвоение ему квалификационного разряда (звания, класса, чина, ранга), предусмотренного для этой должности.

Качественный состав государственных служащих, их профессионализм, компетентность, морально-этические качества, а также степень укомплектованности ими государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и иных государственных органов напрямую зависит от системы их подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации.

Государственный аппарат России начиная с 1992 г. непрерывно обновляется как на федеральном, так и региональном уровне и уже в значительной степени улучшен за счет лиц, получивших необходимую подготовку или профессиональную переподготовку в различных учебных заведениях. В течение 1992—1996 гг. в исполнительных органах власти на федеральном уровне обновились около двух третей служащих, а на региональном — треть. Замена государственных служащих, не справляющихся со своими должностными обязанностями, имеющих низкие моральные качества или не отвечающих своему назначению по другим квалификационным требованиям, активно продолжалась и в последующие годы. Однако и сейчас еще имеется немало государственных служащих, не в полной мере способных выполнять свои должностные обязанности. Особо нуждается в улучшении качественный состав государственных служащих, занимающих руководящие должности. Ведь не случайно в последнее время мы наблюдаем частые замены руководителей высших эшелонов власти — заместителей федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти и др.

Особенностью государственной деятельности по подготовке, профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих является не только то, что она должна осуществляться постоянно и непрерывно, но и то, что она требует тщательного планирования, учета многих факторов, наличия соответствующих образовательных учреждений и немалых затрат государственных средств.

В целях создания сбалансированной системы подготовки кадров для государственного аппарата ученые Российской академии государственной службы при Президенте совместно с представителями президентских структур и Правительства в 1995 г. подготовили рекомендации по подготовке этих кадров на основе государственного заказа.

Государственный заказ предполагает существование своего рода графика направления на учебу представителей субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Сформировать же соответствующий государственный заказ можно, только определив текущую и перспективную потребность в кадрах и возможные источники ее удовлетворения.

Текущая и перспективная потребность в государственных служащих обусловливается соответствующей структурой государственных органов, степенью и качеством укомплектованности государственных должностей государственной службы (категорий «Б» и «В»), а также возможными изменениями в составе государственных служащих но различным причинам (смерть, замена не соответствующих занимаемым должностям, прекращение государственной службы). Ежегодно убыль по естественным причинам составляет примерно 4—5% общей численности государственных служащих. Кроме того, изменения их общей численности могут происходить вследствие проводимых оргмероприятий. Необходимо точно определить, каких специалистов в том или ином органе, а затем в целом в России не хватает, каких — избыток, каких — достаточно. Поэтому, с одной стороны, нужно иметь четкое представление об уровне профессионального образования, опыте работы по специальности лиц, уже находящихся на государственной службе, а с другой стороны — квалификационных требованиях, предъявляемых к служащему по той или иной должности. Следует подчеркнуть особо: речь идет не о том, добровольной или обязательной должна быть учеба или переподготовка государственных служащих, — согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» назначаться на должности или допускаться к конкурсу на занятие той или иной государственной должности государственной службы должны только лица, имеющие определенное по профилю и уровню профессиональное образование. И задача подготовки и переподготовки состоит в том, чтобы уровень профессионализма, знаний и опыта государственного служащего соответствовал его должности.

Исходя из текущей и перспективной потребности в государственных служащих, планируется и организуется их подготовка путем обучения в высших и средних специальных учебных заведениях, а также путем приобретения стажа и опыта работы по специальности, необходимых для выдвижения на вышестоящие должности. Переподготовка, повышение квалификации государственных служащих могут проводиться в учебных заведениях государственного органа и на договорной основе в учебных заведениях других федеральных органов исполнительной власти или по линии международного сотрудничества в области профессиональной подготовки, а также в системе частной профессиональной учебы.

Система учреждений, которые готовят кадры для государственной службы, сейчас весьма разветвленная. Это и Российская академия государственной службы при Президенте, и Академия народного хозяйства при Правительстве, и Российская экономическая академия, и Государственный университет управления, и Московский государственный социальный университет Минтруда России, и Российская академия правосудия, сеть региональных академий государственной службы, а также десятки различных институтов и университетов, на факультетах которых тоже идет соответствующая работа. Словом, получить и первое, и второе высшее образование есть где. Задача в том, чтобы максимально эффективно использовать имеющиеся возможности.

В целях обеспечения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, а также повышения квалификации государственных служащих Указом Президента от 3 сентября 1997 г. «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих»* установлено, что Администрация Президента совместно с Аппаратом Правительства утверждает ежегодно план подготовки государственных служащих федеральной государственной службы, а также предусматривает в нем возможность подготовки лиц, замещающих определенные государственные должности субъектов Федерации. Планом предусматриваются: обязательная профессиональная переподготовка лиц, впервые назначенных на государственные должности федеральной государственной службы не ниже заместителя начальника отдела, в течение первого года работы в указанных должностях; обязательное повышение квалификации (не реже одного раза в три года) лиц, замещающих эти руководящие должности; направление на подготовку (стажировку) за рубеж лиц в возрасте не старше 40 лет (для военнослужащих, уволенных в запас в связи с реформой Вооруженных Сил РФ, — не старше 45 лет), замещающих государственные должности федеральной государственной службы.

* СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4131; 2001. № 17. Ст. 1690; № 33 (Часть II). Ст. 3438.

 

Порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти определен Положением, утвержденным постановлением Правительства от 14 февраля 2001 г.*

* СЗ РФ. 2001. № 8. Ст. 758.

 

Государственный заказ в системе органов исполнительной власти представляет собой задание по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих на календарный год, установленное Правительством федеральным органам исполнительной власти — государственным заказчикам в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели.

Основой формирования государственного заказа являются заявки федеральных органов исполнительной власти. Предложения но объемам финансирования и его структуре подготавливает и вносит в Правительство Министерство труда и социального развития РФ после их рассмотрения Межведомственной комиссией по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Государственный заказ утверждается Правительством.

Государственный заказ рассчитывается на основе прогнозируемой численности государственных служащих, подлежащих обучению, с распределением по должностным категориям, паправлешюстям, видам, формам и срокам обучения, а также на основе экономических нормативов для определения стоимости обучения. Разработка и утверждение экономических нормативов осуществляются Министерством труда и социального развития РФ совместно с министерствами образования и финансов РФ.

Положение о Межведомственной комиссии но профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти утверждено постановлением Правительства от 1 февраля 2001 г.* Персональный состав Комиссии утверждается Правительством. В нее входят председатель, его заместители, а также члены Комиссии из числа заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, руководители образовательных учреждений, представители Администрации Президента и Аппарата Правительства. Комиссия создана для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по данному вопросу на основе государственного заказа. Положением о Комиссии предусмотрены ее основные задачи; определение основных направлений профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; рассмотрение проекта государственного заказа; рассмотрение проектов законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии, и др.

* СЗ РФ. 2001. №7. Ст. 646.

 

Указом Президента от 7 февраля 1995 г. «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих»* предусмотрен порядок формирования, размещения и использования государственного заказа для аппаратов Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, для кадров Генеральной прокуратуры, для аппаратов Центральной избирательной комиссии и Счетной палаты РФ.

* СЗ РФ. 1995. №7. Ст. 513.

 

Органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовано ежегодно формировать на основе выявляемой потребности заказ на переподготовку и повышение квалификации их государственных служащих, а также служащих органов местного самоуправления с последующим размещением заказа на договорной основе в региональных академиях государственной службы и других учебных заведениях, реализующих профессионально-образовательные программы обучения государственных и муниципальных служащих.

Конкретные сроки и формы обучения при профессиональной переподготовке и повышении квалификации федеральных государственных служащих определяются руководителем соответствующего органа государственной власти. Это обучение может производиться с отрывом или без отрыва от службы. За федеральным государственным служащим, направляемым на переподготовку и повышение квалификации с отрывом от службы, сохраняется на весь период обучения денежное содержание но занимаемой должности.

В связи со значительным сокращением численности Вооруженных Сил при проведении военной реформы одним из источников пополнения корпуса государственных служащих являются центры для подготовки и переподготовки военнослужащих и членов их семей по гражданским специальностям, создаваемые Министерством обороны РФ совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами.

Постановлением Правительства от 21 августа 2001 г.* с целью повышения эффективности подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием введен конкурсный порядок размещения государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием. Образована Межведомственная комиссия но формированию государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием. Комиссия; координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по формированию, размещению и выполнению государственного задания; рассматривает и согласовывает представленный министерствами образования, экономического развития и торговли, труда и социального развития РФ проект государственного задания; осуществляет контроль за формированием, размещением и выполнением государственного задания но подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием.

* СЗ РФ. 2001. №36. Ст. 3565.