Глава 3. Прохождение государственной службы

 

§ 1. Поступление на государственную службу, способы замещения должностей

 

Под прохождением государственной службы понимаются изменения в служебно-правовом положении государственного служащего, которые определяются такими обстоятельствами (событиями), как: поступление на государственную службу и назначение на должность категории «Б» или «В»; присвоение квалификационного разряда, воинского или специального звания, классного чипа, дипломатического ранга; аттестация; увольнение с государственной службы, а также другими фактическими данными (например, присуждение ученой степени, присвоение ученого звания, почетного звания), с которыми действующее законодательство связывает определенные права, льготы и преимущества. Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента поступления на государственную службу и закапчивая увольнением с нее.

Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», право поступления на государственную службу имеют граждане России не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие другим установленным для них требованиям.

Согласно ст. 32 Конституции, граждане имеют равный доступ к государственной службе. Поэтому при поступлении на службу и при ее прохождении не допускается установления каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Эти общие положения о равенстве прав на доступ к государственной службе не исключают некоторых ограничений, которые касаются особых случаев. Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на ней в случаях:

признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

лишения его права занимать государственные должности в течение (определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;

наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей;

отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей но государственной должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственными служащими, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

отказа от представления сведений о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. Порядок представления таких сведений определен законом, который предусматривает, что лица, претендующие на выполнение государственных функций, добровольно принимают на себя установленные законом ограничения. Принятие ограничении, как уже отмечалось, отражается в письменном обязательстве. Лица, претендующие на выполнение государственных или приравненных к ним функций, представляют в налоговую инспекцию по месту жительства сведения о доходах, личном и общем совместном с супругой (супругом) имуществе, о вкладах в банках и о ценных бумагах, в том числе за пределами России, с указанием банков и номеров счетов в них; о своем прямом или опосредованном участии в качестве акционеров или акционера либо совладельца офшорных, других компаний, фондов с указанием процента собственности; о получении в пользование и по доверенности имущества и его стоимости.

При поступлении на государственную службу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состоянии здоровья и др.) и оформляет трудовой договор (контракт) на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке.

Трудовой договор (контракт) — предварительное соглашение о будущей службе, одно из необходимых условий последующего издания акта (приказа, постановления) о зачислении на государственную службу и назначении на государственную должность. Трудовой договор (контракт) в письменной форме закрепляет права и обязанности сторон, предусмотренные законодательством о труде и статусе граждан.

В целях регулирования отношений, связанных с защитой государственной тайны, постановлением Правительства от 22 августа 1998 г.* утверждено Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне. Требования этого Положения обязательны для исполнения органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а лица, допущенные к государственной тайне, несут ответственность за разглашение сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с законодательством РФ.

* СЗ РФ. 1998. № 35. Ст. 4407.

 

Поступление гражданина на государственную службу оформляется приказом по государственному органу (распоряжением или иным актом руководителя органа, аппарата соответствующего органа) о назначении его на государственную должность государственной службы. Этот приказ — юридический акт, являющийся основанием для вступления гражданина в должность с предоставлением ему общих прав и возложением на него обязанностей государственного служащего согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также конкретных должностных прав и обязанностей, предусмотренных соответствующим положением о государственном органе или должностной инструкцией. В приказе обычно указываются: фамилия, имя, отчество назначаемого, наименование должности и государственного органа (структурного подразделения), куда он назначен, день, с которого приступает к исполнению своих должностных обязанностей, и оклад; в некоторых случаях возможно указание и иных сведений.

Деятельность соответствующих государственных органов и должностных лиц по выявлению, изучению и оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов с целью определения их пригодности для выполнения функциональных обязанностей на конкретных должностях именуется подбором кадров. Назначение же на должность, выдвижение на высшую должность или перевод на равную должность в Другой государственный орган — это расстановка кадров. Если процесс подбора заканчивается решением вопроса о пригодности или непригодности кандидата для замещения конкретной должности, то завершается он изданием юридического акта о назначении на должность либо сообщением претенденту об отказе в назначении.

Различаются три вида (или организационно-правовые формы) назначения впервые или вновь поступающих на государственную службу граждан в зависимости от характера замещаемых ими должностей.

1. На государственные должности государственной службы категории «Б» назначение производится по представлению лиц, замещающих должности категории «А», либо уполномоченных ими лиц или государственных органов.

Например, Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденным Указом Президента от 13 мая 2000 г., установлено, что назначение на должность полномочного представителя и его первого заместителя и освобождение их от должности осуществляется Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента.

Порядок подбора кандидатур для назначения на должности категории «Б» определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим государственную должность категории «А», в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

2. На государственные должности государственной службы 1-й группы (младшие) категории «В» впервые или вновь поступающие на государственную службу граждане назначаются соответствующим руководителем. Порядок подбора кандидатур определяется федеральными нормативными правовыми актами и актами субъектов Федерации. До их издания следует руководствоваться опытом подбора и расстановки кадров, имеющимся у руководителей государственных органов, соответствующих кадровых служб и руководителей структурных подразделений.

Подобрать нужного кандидата — дело не простое. Для этого приходится тратить немало времени и средств, необходимо иметь обширную и объективную информацию о возможных кандидатах на те или иные должности. Во многом меняется роль кадровых служб, рушится прежнее представление о том, чем они должны заниматься. Ранее полностью зависимые от начальников и партийных секретарей, они играли вспомогательную, чаще чисто техническую роль. Теперь на смену этим заформализованным образованиям идут такие кадровые службы, без учета мнения которых вряд ли следует принимать сколь-либо значимое кадровое решение.

При подборе кандидатов следует прежде всего ориентироваться на резерв для выдвижения на вышестоящие должности, поскольку они уже оценены соответствующими аттестационными комиссиями, состоящими из наиболее компетентных и авторитетных лиц.

Кроме того, руководителями государственных органов, их структурных подразделений и кадровыми службами должна постоянно осуществляться работа по выявлению и других кандидатов. Используются различные методы: изучение документов о прежней деятельности кандидата, отчетов, справок, материалов средств массовой информации, отзывов сослуживцев, актов ревизий и инспектирований и т.д. и т.п. Весьма желательны и личные беседы с кандидатом. При этом особенно важно определить качества кандидата по результатам его практической работы. Ведь о людях судят не по словам, а по делам, которые обычно многим известны. Все это в совокупности позволяет составить объективное мнение о кандидате и сделать правильный вывод о его будущем. Главное здесь — объективность, достаточность информации непредвзятость, что особенно важно при отборе кандидатов на руководящие должности.

При подборе кандидатов на должности руководителей, кроме уточнения справочно-биографических данных, выявляются способности работать в условиях перехода к рыночной экономике, расширения связей со странами СНГ, умение использовать новые методы управления. Важно определить и то, как кандидат знает законодательство в соответствующих областях будущей деятельности.

Сейчас в государственном аппарате желательно иметь руководителей-специалистов с высоким уровнем общего развития и преимущественно гуманитарного образования, а не узкопрофилированных специалистов, хотя и они, конечно, нужны. Подбирая молодых, перспективных кандидатов, нельзя забывать, что наряду с соответствующим образованием у них должен быть определенный опыт работы. Такие качества руководителей, как широкий кругозор, должные моральные (устои и организаторские способности не менее важны, чем знание специфики той или иной отрасли государственного управления.

Чтобы процесс обновления и преемственности кадров не прерывался, назревшие кадровые вопросы должны решаться своевременно, а главное, лица, не соответствующие современным требованиям, должны заменяться достойными кандидатами. Во всех случаях при подборе и замене кадров следует обеспечивать внимательное, гибкое, но принципиальное отношение к ним. Основное — это интересы государства и общества.

Сейчас, когда субъекты Федерации самостоятельно организуют государственную службу, важно иметь с ними тесные контакты при выявлении кандидатов, которые достойны выдвижения на федеральный уровень государственной службы.

При подборе кандидатов на должности федеральных государственных служащих должны также соблюдаться требования постановления Правительства от 12 августа 2000 г. «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»*. Постановление предусматривает, что руководители федеральных органов исполнительной власти обязаны согласовывать с полномочными представителями в установленном законодательством РФ порядке кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и на иные должности в пределах федеральных округов, если назначение на эти должности осуществляется Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти.

* СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.

 

3. На государственные должности государственной службы 2-й, 3-й, 4-й и 5-й групп (старшие, ведущие, главные и высшие) категории «В» лиц, впервые или вновь поступающих на государственную службу, назначают по результатам конкурса на замещение вакантных должностей. Сущность и порядок назначения определены ст. 22 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Положением о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, утвержденным Указом Президента от 29 апреля 1996 г.* В основу этих документов положен опыт, накопленный после принятия 23 июля 1993 г. постановления Правительства о проведении конкурса при приеме на работу в федеральные органы исполнительной власти**. Переход на конкурсную систему стал возможным, когда возрос престиж государственной службы и желающих работать в государственном аппарате стало больше, чем нужно. Введение конкурсного порядка замещения вакантных должностей явилось важным шагом на пути создания высокопрофессионального корпуса государственных служащих.

* СЗ РФ. 1996. №18. Ст. 2115.

* САПП РФ. 1993. №32. Ст. 3011.

 

Конкурс на замещение старшей, ведущей, главной и высшей вакантных государственных должностей федеральной государственной службы, учреждаемых федеральными органами государственной власти или их аппаратами и иными государственными органами, образованными в соответствии с Конституцией для исполнения их полномочий, обеспечивает право российских граждан на равный доступ к государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой.

Вакантной государственной должностью в государственном органе признается незамещенная должность, предусмотренная в структуре аппарата государственного органа. Как уже говорилось, право на участие в конкурсе на замещение этой должности имеют граждане России не моложе 18 лет, владеющие государственным языком и отвечающие установленным федеральными законам и другими федеральными нормативными правовыми актами требованиям, необходимым для ее замещения. Конкурс проводится в государственном органе для граждан, впервые или вновь поступающих на федеральную государственную службу. Это конкурс документов на замещение старшей государственной должности или конкурс-испытание на замещение ведущей, главной или высшей государственных должностей.

Конкурс объявляется при наличии вакантной государственной должности и отсутствии резерва кадров для ее замещения. Любой гражданин и, конечно, государственный служащий вправе участвовать в конкурсе по собственной инициативе независимо от того, какую должность он замещает в момент проведения конкурса.

Руководитель органа направляет сообщение о проведении конкурса в Совет по вопросам государственной службы при Президенте.

Конкурс проводится в два этапа. На первом указанный Совет публикует объявление органа о приеме документов для участия в конкурсе. Оно может быть также опубликовано в органах печати, учрежденных соответствующими органами, и других печатных изданиях. В объявлении указываются наименование вакантной государственной должности, требования, предъявляемые к гражданину, претендующему на ее замещение, и условия прохождения федеральной государственной службы.

Гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в государственный орган перечисленные в Положении документы. Представленные им на имя руководителя органа сведения подлежат проверке в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». С согласия гражданина (государственного служащего) оформляется допуск к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если исполнение будущих должностных обязанностей связано с использованием таких сведений.

Федеральный государственный служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе, направляет заявление на имя руководителя государственного органа, а ему обеспечивается получение документов, необходимых для участия в конкурсе. Проверка достоверности сведений, представляемых лицом, изъявившим желание участвовать в конкурсе, осуществляется только в случае его участия в конкурсе на замещение высшей государственной должности.

Гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе, не допускается к участию в нем в тех случаях, что и при назначении на должность государственной службы, которые указаны в п. 3 ст. 21 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Документы для участия в конкурсе представляются в течение месяца со дня объявления об их приеме. При несвоевременном или неполном представлении по уважительным причинам документов, указанных в Положении, руководитель государственного органа вправе перенести сроки приема документов.

Решение о дате, времени и месте проведения второго этапа конкурса принимается руководителем государственного органа после проверки достоверности сведений, представленных гражданами, изъявившими желание участвовать в конкурсе, а также после оформления в случае необходимости допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну. При установлении обстоятельств, препятствующих поступлению на федеральную государственную службу, гражданин информируется в письменной форме руководителем органа о причинах отказа в просьбе об участии в конкурсе.

Руководитель государственного органа не позднее чем за неделю до начала второго этапа конкурса сообщает о дате, времени и месте его проведения всем, кто допущен к участию в нем. При проведении конкурса кандидатам гарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией и федеральными законами.

Если в результате конкурса не были выявлены кандидаты, отвечающие требованиям должности, на замещение которой он был объявлен, руководитель органа может принять решение о проведении повторного конкурса.

Совет по вопросам государственной службы при Президенте совместно с руководителем государственного органа организует работу по формированию конкурсной (государственной конкурсной) комиссии. Эта комиссия состоит из председателя, его заместителя, секретаря и членов комиссии. Руководитель органа может привлекать к работе комиссии независимых экспертов.

В случае необходимости допускается образование нескольких конкурсных комиссий, в состав которых могут включаться члены указанного Совета.

Количественный и персональный состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы утверждаются руководителем органа, принимающим решение о назначении на должность или освобождении от должности соответствующих федеральных государственных служащих.

При проведении конкурса документов комиссия оценивает кандидата на основании представленных им документов об образовании, о прохождении государственной службы и другой трудовой деятельности.

Конкурс-испытание может включать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности, что завершается государственным квалификационным экзаменом. Экзамен проводится государственной конкурсной комиссией, решение которой является основанием для присвоения федеральному государственному служащему соответствующего квалификационного разряда.

При проведении конкурса могут использоваться не противоречащие федеральным законам и другим нормативным правовым актам методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата по вопросам, связанным с предстоящей работой. При оценке указанных качеств кандидата комиссия исходит из квалификационных требований, предъявляемых к соответствующей должности, и требований должностных инструкций.

Заседание конкурсной (государственной конкурсной) комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее состава. Решения комиссии принимаются тайным или открытым голосованием простым большинством голосов от числа ее членов, присутствующих на заседании. Если в результате тайного голосования выявлено равенство голосов, проводится повторное, уже открытое голосование. При равенстве голосов и в этом случае решающим является мнение председателя комиссии.

Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на соответствующую государственную должность либо отказа в таком назначении. В решении указывается конкретный срок испытания в пределах от трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого на государственную должность, в том числе по итогам конкурса документов, или при переводе государственного служащего на государственную должность иной группы и специализации.

Результаты голосования комиссии фиксируются в решении, которое подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии, принявшими участие в ее заседании. Это решение оформляется приказом (распоряжением или иным актом) государственного органа или его руководителя. Копия решения направляется Совету по вопросам государственной службы при Президенте, а также вручается федеральному государственному служащему, назначенному на соответствующую должность.

Каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения.

Расходы по участию в конкурсе (проезд к месту его проведения и обратно, паем жилого помещения, проживание, пользование услугами средств связи всех видов) граждане производят за счет собственных средств.

По инициативе лица, участвовавшего в конкурсе, вопросы, связанные с его проведением, могут быть рассмотрены соответствующим государственным органом или в суде.

Таким образом, назначение на государственные должности государственной службы 2-й, 3-й, 4-й и 5-й групп категории «В» на основе конкурса позволяет отбирать наиболее достойных кандидатов из числа лиц, изъявивших желание участвовать в конкурсе, поскольку соответствующее решение принимается после тщательной оценки кандидата на основании документов и (или) результатов экзаменов, испытаний. Количество участников конкурса не ограничено, и в принципе чем их больше, тем лучше. В то же время и бесконкурсное назначение на должности категории «Б» и 1-й группы категории «В» имеет свою положительную сторону: оно позволяет более оперативно и широко маневрировать кадрами не только в отраслевом, но и в межотраслевом и общефедеральном масштабе, хотя в этом случае меньше гласности и соревновательности при назначении на вакантные должности.

Как уже отмечено, при замещении государственной должности государственной службы допускается испытание на срок от трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого на государственную должность, в том числе по итогами конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации. В срок испытания не засчитываются периоды временной нетрудоспособности и другие периоды, когда лицо отсутствовало на службе по уважительным причинам. Если назначение на должности в указанных случаях осуществляется Правительством, то, согласно его постановлению от 5 июля 2000 г.*, 3-месячный испытательный срок является обязательным.

* СЗ РФ. 2000. № 28. Ст. 2979.

 

До окончания срока испытания квалификационный разряд государственному служащему не присваивается.

При неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность, а при отказе от перевода — уволен.