§ 4. Административная ответственность государственных служащих

 

Административная ответственность — это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений.

Административная ответственность имеет общие черты с другими видами юридической ответственности — уголовной, дисциплинарной, материальной. Это выражается в принудительном характере мер воздействия на правонарушителей и отрицательной оценке их поведения и наступлении для них неблагоприятных последствий, а также в общей цели, которую преследуют все виды правовой ответственности но воспитанию правонарушителей и предупреждению правонарушений. В то же время административная ответственность имеет свой специфические особенности, характерные признаки.

1. Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря 2001 г.* и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федерации об административных правонарушениях.

* См.: Российская газета. 2001. 31 лек.

 

В КоАП, который введен в действие с 1 июля 2002 г., нормы об административной ответственности на федеральном уровне сведены воедино. Кроме того, в отличие от других кодексов РФ в КоАП сосредоточены и общие принципы, основы законодательства об административных правонарушениях, и составы конкретных административных правонарушений, за которые установлена ответственность на федеральном уровне, и процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях, и их подсудность (подведомственность), и порядок исполнения постановлений о наложении административного наказания. Это создает для всех государственных служащих удобства пользования данным правовым актом, особенно для должностных лиц органов государственного контроля (надзора), не являющихся юристами-профессионалами, в служебные обязанности которых входит решение многих вопросов в данной области. Однако следует учитывать, что не все составы административных правонарушений, предусмотренные федеральными законами, включены в Кодекс. К таковым, например, относятся налоговые правонарушения, определенные гл. 16 Налогового кодекса РФ, административная ответственность за которые возлагается на юридическое лицо. В Кодексе определена административная ответственность за налоговые правонарушения лишь физических лиц. Кроме того, в Кодексе не в полной мере определена административная ответственность за нарушение законодательства РФ о банках и банковской деятельности, валютном контроле, естественных монополиях и др.

В условиях демократизации страны возникла необходимость перенести центр тяжести в КоАП на защиту прав граждан. Поэтому подчеркнуто, что задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

С учетом ст. 72 Конституции РФ в ст. 1.3 КоАП дается разграничение компетенции Федерации и ее субъектов. К ведению Федерации относится установление:

общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

перечня видов административных наказаний и правил их применения;

административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе норм ответственности за нарушение федеральных законов;

порядка производства и установления мер обеспечения (задержания, осмотра, выемки и т.д.);

порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Вне пределов ведения Федерации правовое регулирование в сфере ответственности за административные правонарушения осуществляется законами субъектов Федерации, При этом следует иметь в виду, что административная ответственность в отношении граждан, как это вытекает из положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, не может быть установлена законами субъектов Федерации.

2. Главное различие между административной и другими видами ответственности (уголовной, дисциплинарной, материальной) заключается в основании ответственности. Административным правонарушением, согласно статье 2.1 КоАП, признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАИ РФ или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Административное правонарушение является деянием, причиняющим вред интересам граждан, общества и государства, и оно противоправно — запрещено законом. Конкретные деяния, которые влекут за собой административную ответственность, весьма разнообразны. Они указаны в разд. II (гл. 5—21) КоАП и, кроме того, в других нормативных правовых актах РФ, которыми предусмотрена административная ответственность. Это могут быть нормы не только административного, но и других отраслей права (трудового, финансового, земельного и др.). Деяния, не предусмотренные названными актами, нельзя квалифицировать как административные правонарушения, и они не могут повлечь административную ответственность.

Для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава административного проступка, т.е. совокупности специфических признаков, по которым проводится отличие административного проступка от преступления, дисциплинарного проступка и неправомерных действий, вызывающих последствия имущественного характера. Эти специфические признаки касаются объекта и объективной стороны, субъекта и субъективной стороны правонарушения. Под объектом правонарушения, в том числе непосредственным, понимаются охраняемые законодательством РФ общественные отношения, на которые направлено административное правонарушение и которым причиняется вред либо для которых создается реальная угроза причинения вреда. От схожих с ними преступлений административные проступки отличаются лишь меньшей степенью своей общественной опасности, поэтому свидетельствуют о вредоносности, а не об общественной опасности административных деликтов.

Кроме противоправности и общественной опасности, обязательными признаками административных правонарушений являются виновность и наказуемость деяния. В КоАП даны определения понятий вины, ее форм и установлены критерии виновности юридических лиц (государственных и негосударственных организаций). Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от пего меры по их соблюдению. При этом назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического .ища не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Наказуемость правонарушения — это предусмотренная законодательством административная ответственность за его совершение. Статьей 1.5 КоАП установлена презумпция невиновности. Она означает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

3. Административная ответственность отличается от других видов ответственности и по ее субъектам. К ним относятся не только физические, по и юридические лица.

Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к чему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

Государственные служащие за совершение административных правонарушений несут административную ответственность на общих основаниях, наравне с остальным и гражданами. Однако имеются некоторые особенности, касающиеся государственных служащих, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине. Статьей 2.5 КоАП установлено, что военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. За нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство но делу об административном правонарушении, лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях. К указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа.

Существенными особенностями, как субъекты административных правонарушений, характеризуются должностные лица. Статьей 2.4 КоАП установлено, что должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом впервые в административном законодательстве дано определение понятия должностного лица. Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от пего, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. К должностным лицам применяется такой вид административного наказания, как дисквалификация, и предусмотрены более высокие размеры административного штрафа за совершение определенных административных правонарушений.

4. В отличие от дисциплинарной ответственности, при которой между органом или руководителем, применяющим меры дисциплинарного взыскания, и лицом, привлекаемым к ответственности, существуют отношения подчиненности, при административной ответственности таких отношений нет. Административные наказания применяются судьями, органами, должностными лицами, специально уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (разд. III КоАП).

5. Административной ответственности присущ особый процессуальный порядок применения*. По сравнению с порядком рассмотрения уголовных и гражданских дел ом проще, что создает условия для оперативного и экономного разрешения дел об административных правонарушениях. В то же время он содержит необходимые гарантии законности, осуществления права физических и юридических лиц на защиту.

* Подробнее о производстве по делам об административных правонарушениях см. § 4 гл. 10.

 

6. Имеются также особенности наложения и действия административных наказаний. К таким особенностям относятся: порядок привлечения к ответственности юридических лиц при их слиянии, присоединении, разделении и преобразовании; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность физических и юридических лиц; давность привлечения к административной ответственности; порядок возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением, и др.

Административное наказание, налагаемое на физическое или юридическое лицо, — это установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения, применяемая в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица. По своей правовой природе административные правонарушения не наносят такого вреда, как преступные деяния, поэтому и наказания за них установлены менее серьезные. Статья 3.2 КоАП предусматривает следующие виды административных наказаний: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 8) дисквалификация.

В отношении юридического лица могут применяться только первые четыре из числа административных наказаний. В Кодексе не предусмотрены специальные виды административных наказаний, применяемых только к юридическим лицам (приостановление или лишение лицензии, установление внешнего управления и другие), что может снизить эффективность административной ответственности.

Как видим, система («лестница») административных наказаний включает в себя различные по характеру, тяжести и юридическим последствиям санкции. Это дает возможность соответствующим судьям, органам, должностным лицам избрать вид административного наказания за проступок с учетом конкретных обстоятельств дела. При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность. При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Различаются основные и дополнительные административные наказания. Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний, другие виды — в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. За одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание. Лишение специального права, конфискация и возмездное изъятие орудий и предметов, оказавшихся непосредственными объектами правонарушений, дисквалификация, административный арест, административное выдворение за пределы РФ могут назначаться только судьей.

Как уже отмечалось в гл. 4 настоящего пособия, государственные служащие могут назначаться в качестве представителей государства, которые осуществляет свою деятельность в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности. Следовательно, и к этим государственным служащим может применяться такой вид административного наказания, как дисквалификация, предусмотренный ст. 3.II КоАП.

Кодекс содержит ряд правил, касающихся условий и порядка назначения административных наказаний. Прежде всего следует учитывать, что не является правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей, личности и нравам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред (ст. 2.7).

Не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, т.е. не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического или временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики(ст. 2.8).

При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 2.9).

Административное наказание назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за совершенное административное правонарушение. Назначение наказания не освобождает от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. Никто не может нести ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение (ст. 4.1). Давность привлечения к административной ответственности установлена Кодексом с учетом различных обстоятельств (ст. 4.5). Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

Статьей 4.7 определен порядок возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением. Судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. Споры о возмещении имущественного ущерба, а также о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства.

Для обеспечения законности при решении вопросов, касающихся привлечения правонарушителей к административной ответственности, важное значение имеет правильное определение круга и компетенции судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания.

Дела, перечисленные в 402 статьях КоАП (гл. 5—21), рассматриваются:

1) судьями (мировыми судьями);

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3) федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. Например, в гл. 23, 27, 28 Кодекса даны наименования федеральных органов исполнительной власти или их структурных подразделений, в том числе Министерства внутренних дел РФ, Государственной инспекции безопасности дорожного движения, Федеральной инспекции труда, Государственной службы карантина растений РФ, Государственной противопожарной службы. Российской транспортной инспекции, Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей и определены возложенные на них соответствующие полномочия.

От имени указанных органов дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, уполномочены рассматривать следующие должностные лица:

1) руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители;

2) руководители структурных подразделений в территориальных органах соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

3) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента или Правительства РФ надзорные или контрольные функции.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

1) мировыми судьями;

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Федерации;

4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Федерации.

От имени уполномоченных органов и учреждений органов исполнительной власти субъектов Федерации дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Федерации.

КоАП (гл. 23) определяет подсудность (подведомственность) всех дел об административных правонарушениях соответствующим судьям, органам, должностным лицам. Например, ст. 23.1 предусмотрено, что дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов. Дела об административных правонарушениях, которые указаны в ст. 23.1 и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации рассматриваются судьями районных судов. Определена подсудность дел, рассматриваемых судьями и арбитражных судов. В остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1, рассматриваются мировыми судьями.

В ст. 23.3—23.61 указана подведомственность дел об административных правонарушениях 59 федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, а также должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела от имени этих органов. Например, таможенные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 16.2—16.22 КоАП, а от их имени вправе это осуществлять: руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного деле, его заместители; начальники региональных таможенных управлений, их заместители; начальники таможен, их заместители; начальники таможенных постов — об административных правонарушениях, совершенных физическими лицами (ст. 23.8).