12.2. Програмування в системі управління національною економікою

Одній з форм державного регулювання, що забезпечує рішення найважливіших проблем і має державне значення являється програмування.

Програми економічного розвитку представляють основний інструмент прямого активного втручання держави в хід відтворювального процесу в умовах ринкових стосунків.

Державна економічна програма - це комплекс ієрархічно зв'язаних цілей, важливих для розвитку національної економіки; засобів їх досягнення; органів, відповідальних за їх виконання у встановлені терміни, забезпечення достатнім цільовим фінансуванням і правовою базою.

Розробка і здійснення таких програм називається державним і економічним програмуванням.

У роки великої економічної кризи для державної економічної політики США, Великобританії, Швеції були потрібні такі програми, як:

• збільшення зайнятості;

• пожвавлення економіки окремих регіонів;

• допомога окремим галузям та ін.

Гонка озброєння, що послідувала услід за кризою, викликала до життя програми економічної підготовки до війни в Німеччині, Японії, Великобританії, що охопили основні галузі промисловості. Сама ретельно розроблена і довгострокова програма цього типу була введена в Німеччині спеціальним законом про перебудову народного господарства.

Після Другої світової війни приймалися термінові конкретні програми відновлення, в першу чергу, базових галузей промисловості. Усі державні відновні програми містили:

1) оцінку ситуації в конкретній області і обгрунтування необхідності її зміни;

2) чітко сформульовану головну мету і опосредующие цілі - підлеглі, службовці її досягненню;

3) засоби, що асигнуються для фінансування з бюджету державних інвестицій;

4) перелік пільг, що надаються приватним інвесторам;

5) терміни дії програми;

6) державні організації, відповідальні за виконання її окремих пунктів.

Закінчувалася програма, як правило, закликом до союзів по економічних інтересах, партіям і приватним особам підтримати її здійснення.

Багато післявоєнних державних програм в Західній Європі спиралися не на власне бюджетне фінансування, а на допомогу за планом Маршалла і в меншій мірі на засоби, що поступають з Великобританії, Канади, Швеції і міжнародних організацій.

Класифікація цільових комплексних програм і досвід їх використання у світовій практиці.

Усі державні програми, спрямовані на рішення окремих хозяйст-венных завдань, представляють історично і логічно початковий етап, і основу програмування. Вони класифікуються за різними ознаками:

По-перше, усі розглянуті програми носять суто цільовий характер. Їх об'єктом зазвичай є: галузі і регіони, що знаходяться в скрутному становищі; соціальна сфера (наприклад, положення пенсіонерів, ветеранів, багатодітних сімей, соціально-економічна адаптація переселенців, забезпечення їх роботою і житлом); проведення наукових досліджень.

По-друге, програми підрозділяються за часом дії. В цьому випадку вони діляться на короткострокові, середньострокові і довгострокові. Головна їх відмінність в рівні цілей, а також в арсеналах використовуваних засобів, термінах здійснення і масштабах фінансування.

По-третє, програми бувають звичайні і надзвичайні.

Надзвичайні економічні програми розробляють і виконують під час критичних ситуацій (масове безробіття, інфляція). У їх інструментарії помітне місце займають засоби адміністративного регулювання. Надзвичайні програми можуть бути превентивними і загальнонаціональними. Особливе місце серед надзвичайних програм займають державні програми націоналізації і приватизації. Вони здійснюються у рамках існуючого ладу ринкової економіки або в перехідний період з абсолютно різними цілями, засобами і наслідками.

Прикладами надзвичайних економічних програм можуть служити Програма з відновлення економіки Південної Кореї; Програма по структурній перебудові і приватизації нових земель в Німеччині (після возз'єднання ГДР і ФРН) та ін.

Серед звичайних державних програм, спрямованих на окремі галузі, сфери і регіони, виділяють декілька типових, постійно здійснюваних у багатьох країнах.

1. Програми розвитку транспортної мережі. Передусім, слід зазначити середньострокові і довгострокові програми по реконструкції, а в деяких країнах і по новому будівництву залізниць, перекладу їх на нові типи залізничного полотна і потягів, що забезпечують швидкість більше 200 км/год. Такі програми успішно розвиваються в Західній Європі і Японії. Вони часто носять міжнародний характер, сполучаючи сучасними швидкісними магістралями декілька країн (Париж-Москва; Берлін-Калінінград - країни Балтії; Копенгаген - Рим).

Аналогічні програми здійснюються у будівництві і реконструкції автомобільних доріг. Проте тут, разом з будівництвом міжнародних транспортних магістралей (північна Європа - Італія, Німеччина - Туреччина), широкий розвиток отримала мережа сільських асфальтованих доріг, які покликані забезпечити доставку сільських вантажів, забезпечити свіжими продуктами міста, поліпшити життя сільського населення.

2. Аграрні програми. Особливе місце в галузевому програмуванні займає сільське господарство. Цілі середньострокового програмування в аграрному секторі наступні:

• створення великих і стійких господарств, здатних збільшити продуктивність галузі, понизити витрати виробництва;

• збільшення ринку збуту сільськогосподарської будівельної техніки, пального, будівельних матеріалів;

• не допустити масового розорення сільських жителів і переселень їх в міста;

• зміцнення соціальної і політичної бази існуючої влади в селі.

Державні аграрні програми двічі в рік обговорюються в парламентах (один раз - проект, інший - звіт). Серед розвинених країн вони найповніше представлені в країнах - членах Європейського союзу, Японії; серед тих, що розвиваються - в Індії, Індонезії, на Філіппінах, в Єгипті, країнах Персидської затоки.

У деяких арабських нафтовидобувних країнах землеробство відповідно до державних програм створюється, по суті, наново, за сучасною технологією.

Засоби по аграрних програмах у вигляді кредитів, субсидії і прямого фінансування йдуть на землеустрій, осушення і зрошування; допомога «економічно здоровим» господарствам; на придбання землі; поліпшення її якості; будівництво будівель і споруд; купівлю сільськогосподарських машин; запасних частин; пального; мінеральних добрив. Бюджетні кошти використовуються також у вигляді дотацій: на зниження процентної ставки за кредитами; виплату премій за високу якість продукції; високу врожайність і продуктивність худоби.

3. Регіональні програми. Широке поширення отримали регіональні програми, які підрозділяються на

1. короткострокові програми допомоги районам, що тимчасово опинилися в скрутному становищі;

2. довгострокові програми розвитку і освоєння відсталих областей (півночі Швеції, штату Ассам в Індії, пустелі Негев в Ізраїлі). Серед них зустрічаються широкомасштабні програми, що впливають на економічне майбутнє країни. Такі програми разом із створенням інфраструктури передбачають: допомога переселенцям; інвестиційні, податкові і кредитні пільги.

Окрім перерахованих конкретних державних програм, видне місце займають програми: енергетичні, екологічні, в області житлового будівництва.

4. Програми науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт НИОКР. У світі йде справжня конкуренція в області наукових досліджень. Результати конкуренції - бюджетні асигнування на програми, що визначають пріоритетні напрями досліджень, і пільги за впровадження результатів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт. У сучасних умовах програми науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт служать потужним засобом поліпшення галузевої структури і підвищення конкурентоспроможності народного господарства.

Хоча науково-дослідні програми виникли як конкретні, тобто приватні, спрямовані на певний об'єкт дослідження, наприклад, використання альтернативних поновлюваних джерел енергії; дослідження космосу. Але нині в різних країнах здійснюється безліч програм. Проте в цій області особливо помітна загальна тенденція інтеграції приватних програм в загальнодержавні середньострокові.

У більшості розвинених країн існують загальнодержавні середньострокові, науково-дослідні програми, які включають : перелік пріоритетних напрямів; суб'єктів: координатори і виконавці; терміни, розміри і форми фінансування. У сучасному світі від 1 до 2 усіх витрат на наукові дослідження несе державу. Основна частина державних витрат реалізується через середньострокові програми. Загальнодержавні науково-дослідні програми так само, як і аграрні, двічі в рік обговорюються в парламенті.

5. Програми поліпшення структури економіки. Аналогічно науково-дослідним програмам у ряді країн парламенти приймають структурні програми, що містять : цілі, об'єкти, суб'єкти і засоби поліпшення галузевої і регіональної структур. Важливою частиною цих програм є: збереження і створення нових робочих місць в галузях або районах, що знаходяться в стані депресії.

Програми ставлять метою: уповільнення скорочення виробництва в галузях, науково-технічного прогресу згортатися; заохочення галузей, від яких залежить розвиток і конкурентоспроможність народного господарства в майбутньому. Регулювання регіональної структури спрямоване: на підтримку слаборозвинених районів; недопущення поглиблення пропорцій між окремими територіальними одиницями по: доходам, цінам, рівню зайнятості.

Таким чином, науково-дослідні і структурні державні програми носять середньостроковий комплексний характер. Вони регулюють відразу декілька різних об'єктів і є перехідними від звичайних галузевих і регіональних програм до загальнодержавних, таких, що регулюють народне господарство в цілому.

Становлення і завдання загальнодержавного програмування

У 60-х роках минулого століття розвинені країни з ринковою економікою вже маючи досвід складання конкретних галузевих, регіональних, а також надзвичайних програм, перейшли до загальнонаціонального середньострокового програмування.

Середньострокові загальнонаціональні програми охоплюють усі найважливіші показники соціально-економічного розвитку країни. Як правило, вони складаються строком на п'ять років з щорічним коригуванням і продовженням на один рік (ковзаюче програмування).

Піонерами в цій області стали Франція, Нідерланди, Скандинавські країни, Японія. Нині програмування отримало сильний розвиток в Німеччині, Австрії, Іспанії, Фінляндії, Індії, Аргентині, Кувейті, Бразилії, тобто в країнах самого різного рівня розвитку і з різними цілями державної економічної політики.

Проте в цитаделі ринкового господарства, в США єдиного загальнонаціонального програмування немає, але широко застосовуються цільові, звичайні і надзвичайні програми. Очевидно, відмінності в ступені розвитку і формах державного програмування в окремих країнах залежать від характеру і масштабів завдань, які економічна і соціальна ситуації ставлять перед правлячими кругами.

Розглянемо завдання, що стоять перед державним програмуванням, які при усіх національних і тимчасових відмінностях мають такі загальні риси:

1. Забезпечення максимально можливого досягнення чотирьох основних цілей державного регулювання економіки («Магічного чотирикутника»). Магічний чотирикутник - це 4 взаємозв'язаних цілі, за реалізацію яких держава несе відповідальність: 1) помірне і стабільне економічне зростання; 2) високий рівень зайнятості; 3) стабільність цін (стійкість грошей); 4) зовнішньоекономічна рівновага.

2. Здійснення державного регулювання економіки не на шкоду, а на благо існуючій системі ринкової економіки.

3. Прогнозування, максимально наближене до дійсного розвитку економічних і соціальних процесів усередині країни і на основі цього, - розробка ієрархії цілей державних програм з точки зору важливості і терміновості.

4. З'ясування сумісності намічаних цілей і сполучуваності інструментів здійснення державних програм.

5. Забезпечення ефективності і економії бюджетних коштів, що витрачаються.

Програмування отримало широке поширення в діяльності більшості держав, великих підприємств і транснаціональних корпорацій в силу ряду переваг.

По-перше, програми є найбільш ефективним способом реалізації стратегії соціально-економічного, науково-технічного, екологічного, регіонального розвитку, забезпечують концентрацію ресурсів на найбільш перспективних і ефективних напрямах розвитку, допомагають долати виникаючі кризи і протиріччя, забезпечити вихід економіки на більш високий рівень.

По-друге, програми служать дієвим способом з'єднання саморегулювання ринкової економіки, самостійності в ухваленні рішень підприємцями, державній підтримці в рішенні стратегічних проблем освоєння базисних інновацій, рішенні великих і екологічних проблем.

По-третє, програмування забезпечує додатковий синергетичний (системний) ефект від концентрації кращих ресурсів на вузькому полі прориву з подальшим його розширенням, узгодження проектів програми і взаємодії зв'язаних програм, що підвищує ефективність, гнучкість і конкурентоспроможність економіки в цілому.

Нині в Україні прийнятий ряд програм : Державна програма зайнятості населення; Національна програма «Українська сім'я»; Програма боротьби з бідністю; Програма компенсації знецінених вкладів громадян; Національна програма професійної реабілітації і зайнятості інвалідів в Україні; Державна програма поліпшення стану дітей на 2005гг. та ін.

Розробка середньострокових державних програм і контроль за їх виконанням

Спеціальна урядова організація або Міністерство економіки зазвичай готує проект програми, формулює ієрархію цілей, засобів їх досягнення, терміни і послідовність здійснення окремих заходів, визначає установи, що несуть відповідальність за виконання. Міністерство фінансів розробляє план фінансування програми. Проект і звіт програми щорічно затверджуються парламентом.

Розробка цільових програм здійснюється наступними етапами.

Перший етап: вибір об'єкту програми. При виборі об'єкту виходять з декількох критеріїв:

• він має бути стратегічним об'єктом;

• забезпечувати перелом траєкторії руху цього об'єкту;

• не повинен носити занадто широкий характер, охоплюючи план розвитку цільової галузі;

Другий етап: побудова «дерева цілей». За кожною програмою визначається генеральна мета і конкретні цілі першого, другого і третього рівнів. В даному випадку потрібний строгий економіко-логічний аналіз, щоб цілі нижчестоячого рівня забезпечували досягнення вищестоящого.

Третій етап: обгрунтування системи заходів, необхідних для досягнення цілей програми : адресність цих заходів; побудова мережевого графіку реалізації програми; визначення критичного шляху.

Четвертий етап: структуризація програм, тобто визначення підпрограми, блоків, проектів, окремих проектів. Тим паче, що проект повинен забезпечити певний програмний результат.

П'ятий етап: оцінка ресурсів, необхідних для виконання проектів і програм в цілому, а також можливих джерел фінансування.

Шостий етап: маркетингові дослідження, тобто визначення обсягу випуску, цін і ефективності програмних продуктів, термінів окупності проектів, підсистем і програм в цілому.

Сьомий етап: створення цільових організаційних структур для виконання програми по підготовці кадрів (консорціум, холдинг, фінансово-промислова група та ін.)

Восьмий етап: контроль і приймання робіт. Це контроль над ходом і результатами виконання програм для того, щоб своєчасно внести в неї корективи, здійснюючи приймання закінченого проекту, зіставляючи отримані результати із заданими цілями.

З усього розглянутого виходять виводи:

1. програмування є вищою формою державного регулювання економіки і забезпечує комплексне використання усіх елементів державного регулювання економіки для досягнення поставлених цілей;

2. державне програмування в ринковій економіці носить цільовий, рекомендаційно-стимулюючий характер. Воно індикативне, оскільки остаточні економічні рішення завжди приймають власники, виходячи зі своїх інтересів і індивідуальної оцінки господарських умов;

3. державні програми виявилися досить ефективними при рішенні ряду економічних і соціальних завдань. Якщо навіть вони не реалізувалися повністю, але все таки забезпечували розвиток економіки у бажаному напрямі.