48) Структура парламенту і організація його палат. Загальна характеристика верхніх палат в двопалатних парламентах

Головною ознакою побудови парламентів значної кількості країн є двопалатність(бікамералізм).

Двопалатність тривалий час була типовою рисою парламентаризму. Історично створення або збереження верхніх палат відображало компроміси, що були досягнуті між буржуазією і феодальним класом в їхній боротьбі за політичну владу. В наш час існування верхніх палат передусім пояснюється потребами оптимізації парламентської організації. Нерідко пишуть, що діяльність верхніх палат має стримувати нижні, створювати такі умови, за яких буде забезпечений зважений законодавчий процес, виключене прийняття непродуманих та поквапливих рішень і зберігатиметься рівновага в державному механізмі. У федеративних державах двопалатна побудова парламентів вважається чи не обов'язковою і пояснюється необхідністю представництва на загальнонаціональному рівні інтересів суб'єктів федерації та їхнього населення. За прийнятою формулою, депутати нижніх палат парламенту представляють увесь народ (виборчий корпус) в цілому, а верхніх - тільки свій штат, провінцію тощо.

Характеристика парламентів передбачає детальний розгляд структури їхніх палат. Найважливішими елементами цієї структури є

• парламентські фракції,

• керівні органи

• комісії (комітети).

Усі вони своєю діяльністю забезпечують функціонування представницького органу та реалізацію його завдань.

Парламентські фракції (групи, клуби) утворюються за принципом належності депутатів до тієї чи іншої політичної партії, репрезентованої у представницькому органі. Угруповання депутатів за іншими принципами звичайно забороняються, хоч існують країни, де, крім фракцій, у парламентах функціонують об'єднання депутатів на основі спільних професійних інтересів, регіональної належності тощо. Парламентські фракції звичайно формуються з членів однієї політичної партії, хоч у ряді розвинутих країн існує практика утворення спільних фракцій з представників кількох партій, що проводять єдину або близьку лінію в політиці. У деяких країнах (Австрія, Італія) створюють так звані змішані фракції, до складу яких входять депутати, які не є членами будь-якої партії або які не побажали стати членами фракцій, що утворилися на партійній основі.

Фракції мають свою внутрішню організацію. Вони звичайно утворюють керівні органи. Для розв'язання питань поточної парламентської роботи фракції у своєму складі формують так звані робочі групи, які, зокрема, вивчають ті питання, що є предметом окремих законопроектів з порядку денного. Робочі групи мають тимчасовий характер і діють до розв'язання відповідних питань. Фракції орієнтуються на рекомендації робочих груп, до складу яких призначають найбільш компетентних депутатів.

Фракції виконують суттєву роль у підготовці і прийнятті практично всіх парламентських рішень. Від них залежать зміст порядку денного роботи палати, хід законодавчого процесу, ініціативи щодо контролю за урядом тощо. Фракції беруть активну участь у формуванні інших парламентських структур - постійних і спеціальних комісій (комітетів), а також керівних органів палат. У країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління в тих випадках, коли жодна з партій не завоювала більшості місць у представницькому органі, фракції відіграють вагому, а нерідко і вирішальну роль у формуванні уряду. Через фракції політичні партії впливають на уряд, якщо вважають, що дії останнього суперечать їхнім настановам.

Слід також вказати на існування так званих рульових комітетів. Фактично вони виконують роль колегіальних керівних органів фракцій. До кожного з рульових комітетів входять лідер партії в палаті, голова ко-кусу (конференції), а також організатори, що займаються питаннями партійної дисципліни в палаті. Звичайно до їхнього складу входять і члени ряду важливих постійних комітетів палати, які репрезентують там свою партію. В рамках фракцій створюються інші внутрішні комітети, які займаються організаційною роботою.

У цілому ж роль парламентських фракцій у здійсненні державно-владних функцій у США, як і в інших президентських республіках, відмінна від значення їх у країнах з парламентарними формами правління. Фракції тут не мають змоги брати участь у здійсненні контролю за діяльністю кабінету, що зумовлено прийнятим принципом жорсткого поділу влад. Але за умов “сильного” законодавчого органу питання партійної організації в його рамках завжди мають суттєве значення. Самі ж фракції наповнюють діяльність парламентів відповідним партійно-політичним змістом.

У переважній більшості інших країн з парламентарними формами правління лідерів (голів) партій визначають на з'їздах або конференціях, і їхня роль тут дещо інша. Навіть якщо лідер буде обраний у парламент, а це за існуючим виборчим правом практично йому гарантовано, він не очолює автоматично парламентську фракцію своєї партії. На це місце може бути обраний інший авторитетний парламентарій - член партії. Що ж до заміщення в таких випадках посади прем'єр-міністра, то на цю посаду претендує або обраний на з'їзді партії її лідер, або там же висунутий один з партійних керівників.

Важливим елементом внутрішньої структури палат парламентів є їхні керівні органи - одноосібні або колегіальні. В Японії, в англомовних і деяких інших країнах керівництво палатами здійснюється одноосібне їхніми головами. В однопалатних парламентах і в нижніх палатах голів обирають самі палати, іноді лише на час сесії. Проте реально вони завжди залишаються на своєму місці протягом усього періоду роботи парламенту даного скликання.

Значними особливостями характеризується порядок заміщення посади голови у верхніх палатах парламентів таких федеративних держав, як Австрія та ФРН. Так, в Австрії у федеральній раді заміна головуючого відбувається через кожні півроку: головують по черзі представники різних земель, розташованих за алфавітом. Такий самий принцип заміщення посади голови встановлений і в бундесраті ФРН з тією лише різницею, що строк повноважень кожного з головуючих становить один рік.

Крім керівних органів палат, у парламентах нерідко утворюються й інші колегіальні структури, що також вирішують суто організаційні питання і, зокрема, займаються парламентською процедурою. Це конференції голів, ради голів тощо. До їхнього складу, крім керівників палати (парламенту), входять голови постійних парламентських комісій (Фінляндія) або керівники фракцій (Австрія, Бельгія, Португалія) або ті й інші (Швеція).

Прикладом подібних парламентських структур може бути і рада старійшин, що утворюється в бундестазіФРН. Рада старійшин відіграє досить помітну роль у вирішенні організаційних питань роботи палати. До її складу входить голова бундестагу, його чотири заступники, адміністратор (директор) бундестагу, представник уряду в ранзі міністра і двадцять три депутати, які репрезентують парламентські фракції. Рада старійшин збирається щотижня для затвердження детального порядку денного засідань палати і прийняття окремих рішень неполітичного характеру. Бундестаг затверджує всі її рішення практично без обговорення.

На відміну від інших країн, де відповідні парламентські структури діють на постійній основі, в Італії конференція голів парламентських груп (фракцій) створюється з приводу виникнення конкретних ситуацій і скликається за ініціативою голови палати, уряду або однієї з груп. Вона наділена найширшими повноваженнями з питань роботи палати і її постійних комісій.

Найголовнішим елементом внутрішньої структури парламентів є комісії (комітети). Теоретично їхня роль визначається як попередня підготовка питань, які потім мають розглядатись на сесійних засіданнях. Фактично ж комісії самі вирішують наперед багато з цих питань, а палати і парламенти в цілому нерідко майже автоматично затверджують їхні пропозиції. При цьому вважається, що діяльність комісій дає змогу швидше, ніж у самих палатах, і на вищому професійному рівні вирішувати парламентські справи.

Секретарi виконують в основному органiзацiйно-технiчну роботу в ходi парламентських засiдань.

Квестори займаються питаннями парла-ментського персоналу та органiзацiї офiцiйних церемонiй. Усi цi посадовi особи обираються iз складу представницького органу звичайно з ураху-ванням пропорцiй партiйного представництва в ньому.

Роль колегiального органу в керiвництвi палатою досить обмежена.

Головну вiдповiдальнiсть за ведення парламентських справ несе голова цьо-го органу. Важливо й те, що колегiальнi керiвнi органи палат парламентiв звичайно розглядаються лише як робочi органи палат. Вони не мають пов-новажень приймати будь-якi рiшення за самi палати нi пiд час сесiй, нi в перiоди парламентських канiкул. До того ж колегiальнi керiвнi органи в переважнiй бiльшостi країн не виконують полiтичнi функцiї загального ха-рактеру i обмежуються лише внутрiшньопарламентськими справами. ;     

Голови палат (парламентiв) здiйснюють церемонiальнi функцiї i представляють палату у вiдносинах з iншими державними органами, а також у сферi мiжпарламентських вiдносин. i хоча вони майже повсюдно не зобов'язанi зрiкатися своєї партiйної належностi, вiд них вимагається керу-вати парламентською роботою без будь-якої полiтичної упередженостi.

Крiм керiвних органiв палат, у парламентах нерiдко утворюються й iншi колегiальнi структури, що також вирiшують суто органiзацiйнi питання i, зокрема, займаються парламентською процедурою. Це конференцiї голiв, ради голiв тощо. До їхнього складу, крiм керiвникiв палати (парла-менту), входять голови постiйних парламентських комiсiй (Фiнляндiя) або керiвники фракцiй (Австрiя, Бельгiя, Португалiя) або тi й iншi (Швецiя).

Завершуючи розгляд парламентських структур, якi забезпечують роботу самого представницького органу, зупинимося на характеристицi адмiнiстративно-допомiжних служб. Такi служби дiють в усiх парламен-тах, хоча форми i масштаби їхньої дiяльностi в рiзних країнах неодна-ковi. У Великобританiї, iталiї, Нiдерландах, США, Японiї та в рядi iнших країн кожна з палат парламенту має свої окремi адмiнiстративно-допомiжнi служби. Головна особливiсть юридичного статусу фактично всiх спiвробiтникiв цих служб полягає в тому, що вони визначаються як пар-ламентськi службовцi i займають свої посади за наймом. Дещо осторонь стоять фiгури керiвникiв таких служб. Вони мають спецiальний титул ге-нерального секретаря, директора, клерка палати тощо.

Пiд загальним керiвництвом генерального секретаря, директора або клерка парламенту перебувають усi адмiнiстративнi служби, що здiйснюють матерiально-технiчне забезпечення представницького органу. Разом з тим вiн очолює i певнi iнформацiйнi структури, зокрема, бiблiотеку та рiзного роду аналiтичнi пiдроздiли, що постачають парламентарiям потрiбну iнфор-мацiю. Вiдповiднi пiдроздiли є практично в усiх парламентах. Вони не тiльки готують аналiтичнi й оперативнi матерiали для внутрiшньопарламентського використання, а й задовольняють рiзного роду публiчнi потреби.