84§3. Конституционное регулирование системы высших органов государственной власти и управления

I. Монархии Место и роль монарха

 

 

Монархическая форма правления в настоящее время существует в Марокко, Иордании, Саудовской Аравии, султанате Оман и шейхствах Аравийского полуострова. Сохранение монархий в этих государствах во многом объясняется причинами исторического характера, когда сложившаяся уже достаточно давно форма правления закрепляла абсолютистский характер сильного единоличного правителя и удачно сочеталась с неразвитостью социально-экономической структуры этих стран и полуфеодальными формами общественно-политических отношений. Существенную роль сыграли и устойчивые религиозные традиции, ведущая роль мусульманского духовенства, активно поддерживающего авторитет монархической власти среди широких слоев населения, которое самым тесным образом материально и социально-психологически было связано с традиционными формами хозяйствования. Значительным фоном для сохранения монархической власти в этих странах стали реально существующие ведущие позиции в экономической и политической областях родо-племенной и земельной аристократии, наличие у феодально-монархической элиты большого опыта маневрирования между устоявшимися традициями и современной расстановкой общественно-политических сил, между различными по характеру своей деятельности социальными общностями и политическими организациями. Важно отметить, что сам институт монархии во всех арабских монархических странах имеет общие черты, обусловленные схожестью историко-политического развития, примерно одинаковой социально-экономической структурой общества, схожестью характера религии, языка, культурных ценностей. Разумеется, институт монархии в арабских странах серьезно отличается от аналогичных институтов в европейских странах, странах Центральной и Восточной Азии и т.д. Вместе с тем монархиям на Арабском Востоке присущ, как и монархиям развитых европейских стран, ряд общих принципов, отличающих их от государств с республиканской формой правления. Эти принципы определяют не только правовое, но и фактическое положение монарха.

Прежде всего, монарх как глава государства получает свой пост в порядке престолонаследования, закрепляемом обычно в конституции или в случае отсутствия конституции актом, издаваемым действующим монархом относительно наследника на основе действующих норм обычного права с учетом исторических традиций. Во всех монархических государствах, независимо от соотношения между демократическими и традиционно-мусульманскими элементами политической системы, стержнем политико-государственной структуры является правящая семья. Именно ей принадлежит по традиции привилегия осуществления верховной власти, а монарх (правитель) является ее признанным лидером, ответственным за политическое руководство. В некоторых арабских странах правящие кланы удерживают власть в течение столетий (на Бахрейне – с 1782 г., в Катаре – с 1822 г. и т.д.). Члены правящих семей занимают важнейшие посты в правительстве и в государственном аппарате.

На вершине правящей иерархии стоят наследственные династии шейхов – правителей эмиратов, которые непомерно разрослись в 60-80-е гг. XX в., образовав устойчивые и разветвленные семейные кланы, прямо или косвенно контролирующие практически все сферы жизни аравийских государств. Скрепленные общностью корпоративных интересов, члены семейных элит представляют собой довольно монолитное ядро всей государственно-политической структуры. Уникальность этого явления состоит не только в многочисленности правящих семейств Аравийского полуострова, особенно на фоне сравнительно малочисленного населения, но и в том, что в их руках оказались огромные нефтяные богатства.

В монархических государствах вопрос о наследовании престола детально регулируется нормами конституций или специальных законов о престолонаследии (Бахрейн декларирует эту норму в титульной статье Конституции, Кувейт – в ст. 4, Катар – в ст. 21). Обычно они содержат положение о назначении наследника престола не позже чем через год после прихода к власти царствующего монарха (правителя).

В Саудовской Аравии институт монархии и механизм престолонаследия были официально закреплены только в 1992 г. Наследник престола в Саудовской Аравии назначается при жизни самим королем с одобрения высшего духовенства. В соответствии с племенными традициями в Саудовской Аравии отсутствует четкая система престолонаследия. Общее мнение склоняется к тому, что лидерство переходит старшему в роде – брату или сыну, но это никогда не происходит автоматически. Власть переходит к тому, кто наиболее подходит к выполнению функции правителя и получает достаточную поддержку от своих подданных. Так, ст. 5 конституционного документа декларирует: “Система власти в королевстве Саудовская Аравия – монархическая. Власть принадлежит сыновьям короля-основателя Абдель Азиза ибн Абдель Рахмана аль-Фейсала аль Сауда и сыновьям их сыновей. Присягает наиболее благочестивый из них, принимая власть на Книге Всевышнего Аллаха и сунне Его Пророка Мухаммеда, да благословит Его Аллах”.

В Катаре до середины 90-х гг. XX в. также не был определен порядок наследования трона. Этот вопрос традиционно решался представителями наиболее влиятельных семей клана Ат-Тани. Однако, отстранив в 1995 г. от престола своего отца Халифа ибн Хамада, новый эмир Хамад решил прекратить соперничество, разъединяющее правящее семейство, настояв на внесении поправки в Конституцию по этому вопросу. В Катаре, согласно Конституции, вся полнота законодательной и исполнительной власти принадлежит эмиру (с 1995 г. – Хамаду бен Халифу Ат-Тани; Ат-Тани – самое многочисленное на Аравийском полуострове правящее семейство, которое вместе с родственными и союзными племенами насчитывает до 20 тыс. человек, т.е. около 10% всего населения Катара). Личность его неприкосновенна, а уважение ее является обязанностью каждого подданного (ст. 20). “Власть в государстве – наследственная по линии семейства Ат-Тани. Она переходит от отца к одному из сыновей. Если же их нет, то передается по выбору эмира одному из членов семейства Ат-Тани. Эмир назначает наследника престола своим указом”. При этом ст. 21 требует, чтобы эмир осуществлял назначение “после консультаций с влиятельными людьми, обладающими властью в стране, и при согласии большинства из них”.

Статья 5 Основного закона Омана гласит, что в государстве “система правления – султанат”. Статья 41, определяющая прерогативы султана, предусматривает: “Его личность неприкосновенна. Уважение Его есть долг. Его приказы должны исполняться”. Однако и здесь есть специфика в престолонаследии. Дело в том, что султан Кабус, которому в 2000 г. исполнилось 60 лет, остается бездетным холостяком. Вопрос о преемнике со времени его прихода к власти остается открытым. Понимая деликатность сложившейся ситуации, он ввел в принятую в 1996 г. Конституцию положение, согласно которому власть будет наследоваться по мужской линии потомками Турки ибн Сайда ибн Султана. Кандидатура нового монарха должна быть определена в течение трех дней после того, как трон станет вакантным, Советом правящей семьи. Таким образом, сам Кабус, не имея прямого потомка, решил соблюсти “семейную демократию”, отказав себе в праве назначить наследника. Это единственная из шести монархий Персидского залива, где нет наследного принца. Если Совет правящей семьи не в состоянии осуществить такое назначение, Совет обороны подтверждает назначение наследником престола лица, указанного правившим султаном в его официальном письме в Совет семьи (ст. 6 Конституции Омана).

Наиболее подробно по сравнению с другими арабскими монархиями регулирует порядок престолонаследия Конституция Иордании, в которой этому вопросу посвящена гл. IVч. I, озаглавленная “Король и его прерогативы”. В ней закреплено, что “трон Иорданского Хашимитского Королевства принадлежит по наследству династии короля Абдаллаха ибн Аль-Хусейна и передается по мужской линии от находящегося на троне к его старшему сыну. В случае, если старший сын умрет до вступления на престол, его старший сын наследует престол, несмотря на существование других братьев умершего наследника. Король имеет право избрать одного из своих братьев в качестве наследника престола. В случае, если лицо, назначенное наследником трона, умрет, не имея мужского наследника, престол переходит к его старшему брату. Если братьев нет в живых, престол переходит их старшим сыновьям в порядке возрастной очередности. В случае отсутствия сыновей престол переходит племянникам, а при отсутствии оных – к дядям и их сыновьям, в соответствии с установленной выше процедурой. В случае, если последний король умрет, не имея никаких наследников вообще, и вышеописанная процедура наследования неосуществима, престол перейдет к лицу, которого изберет Национальная Ассамблея из родственников основателя арабского восстания, покойного короля Хусейна ибн Али”.

Наследственные монархии в арабских странах по аналогии с другими монархическими государствами не устанавливают срок пребывания монарха в должности. Но этот принцип не распространяется на выборную монархию в Объединенных Арабских Эмиратах, где глава государства, получающий свой пост в результате выборов, находится в должности в течение пяти лет. Способ избрания главы государства в ОАЭ следующий: поскольку в состав ОАЭ входят семь княжеств Персидского залива, которые возглавляются наследственными эмирами, все вместе они составляют Высший Совет Федерации. Каждый эмират имеет один голос при обсуждениях на Совете. Высший Совет Союза избирает из своего состава сроком на пять лет одного из эмиров главой Высшего Совета Федерации, который на этот период получает полномочия президента ОАЭ, а также его заместителя. Президент может быть переизбран на следующий срок. Так, например, главой ОАЭ уже неоднократно переизбирался правитель крупнейшего эмирата Абу-Даби (занимающего 86% территории страны) шейх Заид бен Султан Аль-Нахаян (Умер 2 ноября 2004 г.).

Важнейшим принципом функционирования монархии в арабских странах, во многом определяющим правовое и фактическое положение главы государства в общей системе государственных органов, является неответственность монарха. Конституции или конституционные акты провозглашают монарха главой государства, персоной священной и неприкосновенной, обладающей полным иммунитетом. Свои полномочия монарх осуществляет через министров правительства, которые несут коллективную ответственность перед монархом за проводимую в государстве политику. Они же и премьер-министр ответственны за акты, издаваемые монархом. Ни одна из монархических арабских конституций не устанавливает ни формы ответственности, ни ее основания, ни орган, который мог бы привлечь монарха к юридической ответственности.

В преамбулах конституций обычно декларируется провозглашение и введение в действие конституции от имени короля. Монархические конституции, формально закрепляя принцип разделения властей, устанавливают, что отрасли власти должны сотрудничать друг с другом на основе положений конституции. Ни одна из властей по конституции не может делегировать все или часть своих полномочий, определяемых основным законом, другой отрасли власти. Тем не менее король обычно участвует в осуществлении всех трех отраслей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Конституция Кувейта, например, в ст. 51-53 закрепляет, что законодательная власть принадлежит эмиру и Национальной ассамблее, исполнительная – эмиру, Кабинету министров и министрам, а судебная власть – судам, которые осуществляют ее в соответствии и в пределах, установленных Конституцией от имени эмира. Аналогичные нормы закрепляет и Конституция Иордании, провозглашая народ источником всей власти, которую он осуществляет в рамках, предписываемых данной Конституцией. А ее ст. 25-27 декларируют, что законодательная власть принадлежит Национальной ассамблее и королю, исполнительная – королю, который осуществляет ее через своих министров на основе положений настоящей Конституции, а судебная осуществляется судами различных уровней, при этом все приговоры должны основываться на законе и выноситься от имени короля. Конституция Катара наделяет эмира неограниченным правом изменения Основного закона в любой форме: путем отмены или исправления действующих статей или включения новых статей – при условии, что “эти изменения соответствуют высшим государственным интересам” (ст. 67).

Король как глава государства помимо законодательных и исполнительных функций осуществляет ряд других важнейших государственных функций. Он обычно провозглашается символом национального единства, а также его хранителем и защитником (ст. 41 Конституции Омана).

Всеми конституциями предусмотрены полномочия короля как верховного главнокомандующего вооруженными силами страны. Опираясь на эти полномочия, глава государства должен защищать независимость и территориальную целостность своей страны, ее внутреннюю и внешнюю безопасность, защищать права и свободы граждан, гарантируя соблюдение закона, и направлять общую политику государства. Король должен предпринимать быстрые меры, чтобы отразить любую угрозу безопасности государства или его территориальной целостности, угрозу безопасности интересам и правам народа или его государственным институтам. Главе государства принадлежит право объявления чрезвычайного положения в стране, всеобщей мобилизации или войны и подписания мира в соответствии с положениями специального закона.

Король является высшим представителем государства внутри страны и на международной арене. В этом качестве король выступает по собственному праву лично, от имени государства подписывая международные договоры и соглашения в соответствии с положениями специального закона, или уполномочивает подписать такие договоры своих специальных представителей. Только король имеет право назначать и отзывать полномочных представителей государства в других странах и международных организациях. При нем же аккредитованы представители других государств и международных организаций.

Кроме полномочий военного и международного характера король обладает полномочиями по помилованию осужденных преступников, пожалованию почетных званий и титулов, награждению государственными орденами и другими знаками отличия, присвоению высших воинских званий. В некоторых монархиях Арабского Востока полномочия главы государства дополняются его религиозной властью. В этом отношении король Саудовской Аравии, например, выполняет религиозные функции хранителя главных святынь мусульманского мира. Здесь же следует отметить, что во всех монархиях Персидского залива сложились системы, которые позволяют главе государства также осуществлять общий контроль за религиозными институтами и ограничивать их стремление вмешиваться в политику. Так, например, в Омане верховный муфтий назначается главой государства, по сути подконтролен султану и в значительной мере служит проводником его воли.

Таким образом, король в арабских государствах занимает центральное место в системе государственных органов. В отличие от европейской модели король в рассматриваемых странах “не только царствует, но и правит”, его юридическое и фактическое положение не является чисто номинальным, а его власть распространяется на все сферы общественной и государственной жизни. В парламентарных монархиях королю приходится делить часть своих полномочий, особенно в законодательной и финансовой сфере, с парламентом и правительством. Однако даже при этих условиях король остается центральным институтом государственной власти, обладая существенными полномочиями во всех сферах государственной жизни и фактически определяя внутренний и внешний курс страны.

Следует отметить, что в целом институт монархии в арабских странах обладает значительной гибкостью и жизнеспособностью, быстро приспосабливаясь к меняющимся политическим и социально-экономическим условиям, четко занимая свои позиции в арабском мире. Бесспорно, что монархия в арабских странах олицетворяет собой символ преемственности исторических и национальных традиций арабов, выражает идею национальной государственности, единства нации, ценности мусульманской религии. Важно отметить, что институт монархии представлен в качестве политически и социально нейтральной структуры, формально стоящей над внутриполитическими столкновениями и конфликтами.