II. Республики Место и роль президента

 

 

В системе высших государственных органов арабских республик, к которым относятся глава государства – президент, законодательный орган и правительство, президенту принадлежит главное и решающее место, которое определяется как самой конституцией, так и политической практикой. Кроме того, роль президента в системе государственных органов зависит от того, что привело к формированию республиканской формы правления, каковы были политико-правовые предпосылки ее возникновения и утверждения в большинстве арабских стран. В одних странах эта форма возникала постепенно, в процессе их колонизации (Алжир, Ливан, Судан, Мавритания), когда власть перешла от местных родоплеменных вождей в руки единоличного генерал-губернатора – предшественника будущих республиканских форм правления сосредоточением сильных, почти абсолютных полномочий в руках одного лица. Другие республики возникли в результате нарастания национально-освободительного движения, когда существовавшая в этих странах монархия была полностью дискредитирована тесными связями с колонизаторами. Республиканская форма правления установилась после завоевания государственного суверенитета в борьбе против иностранных колонизаторов и опиравшихся на них местных султанов (Южный Йемен), вследствие укрепления позиций пришедших к власти национально-освободительных сил (Тунис) или после насильственного свержения королевской власти в формально независимых государствах в результате военных переворотов (Египет, Ирак, Северный Йемен, Ливия).

Положение президента зависит и от социально-экономической основы республиканской власти. В одних странах средняя и крупная буржуазия и ее политические партии стоят у власти, деля руководство с земельной аристократией или родоплеменной знатью (Ливан, Египет, Тунис, Йемен), в других странах политическое руководство взяли в свои руки после национального освобождения революционно-демократические партии, опиравшиеся на мелкую буржуазию и средние слои общества (Алжир, Сирия).

Роль главы государства – президента в арабских странах определяется еще и тем обстоятельством, что в абсолютном большинстве республик либерально-демократические парламентские формы в чистом виде так и не закрепились, что свидетельствует о слабости национальной буржуазии и неспособности осуществлять свою власть в классическом либеральном варианте, характерном для раннего европейского капитализма.

Сложный комплекс этнических, конфессиональных, политических и иных противоречий, существующих в арабских странах, и постоянное противоборство различных социально-политических группировок, нередко носящее ожесточенный характер и приводящее к непредсказуемой перестановке внутриполитических сил, не позволяют правящим группировкам обеспечить свои основные интересы в рамках “либеральной демократии” и толкают их в лоно авторитаризма, что объективно ведет к фактически неконтролируемым полномочиям президента в основных отраслях государственной жизни. Все эти обстоятельства создают фон для возникновения и укоренения сверхсильной президентской власти с прямым подчинением ей законодательных органов и правительства.

По конституциям всех арабских республик президент объявляется главой государства, т.е. высшим должностным лицом в государстве. Конституции относят его полномочия к полномочиям исполнительных органов власти. При их осуществлении президент опирается на правительство во главе с премьер-министром, которое “помогает” президенту осуществлять его функции. Кроме того, президент наделен очень широкими правами, дающими ему возможность оказывать определяющее влияние на всю государственную политику, как внутреннюю, так и внешнюю.

Устанавливая общие рамки полномочий президента, конституция, как правило, предусматривает, что он следит за соблюдением конституции, а также гарантирует нормальное функционирование и стабильность государственного механизма. Например, в соответствии со ст. 41 Конституции Туниса “Президент Республики является гарантом национальной независимости, целостности территории государства, уважения конституции и законов, а также осуществления договоров. Он следит за регулярным функционированием конституционных публичных властей и обеспечивает непрерывность деятельности государственного механизма”. Согласно Конституции Алжира, Президент, являясь “воплощением единства нации и гарантом конституции”, осуществляет “высшую власть в стране в пределах, установленных конституцией” (ст. 70, 72). Конституция Сирии предусматривает, что Президент “следит за соблюдением Конституции и гарантирует нормальное функционирование и стабильность государственного механизма” (ст. 93). Согласно Конституции Йемена, “Президент Республики должен воплощать в жизнь пожелания людей, уважать конституцию и закон, защищать национальное единство, принципы и цели революции. Он должен твердо придерживаться принципа преемственности власти, осуществлять задачи, касающиеся защиты республики и проведения внешней политики, а также осуществлять другие полномочия согласно Конституции” (ст. 109).

Очень значительны полномочия президента по назначению и отстранению от должности высших должностных лиц государства. В частности, он назначает премьер-министра, а по его предложению или по собственной инициативе – остальных членов правительства, их заместителей и других важнейших функционеров государственного аппарата. Важнейшая прерогатива президента как главы исполнительной власти заключается в наблюдении за исполнением законов. Наряду с этим он наделяется регламентарными полномочиями, которые полностью или частично могут быть делегированы премьер-министру (ст. 53 Конституции Туниса).

Кроме того, президенту принадлежат полномочия по назначению судей (формально по предложению Высшего совета магистратуры – органа управления судебной власти), а также военных должностных лиц – повышает их в должности, присваивает воинские звания, отправляет в отставку; он осуществляет назначение дипломатических представителей своей страны в зарубежных странах, в международных организациях и на международных конференциях; осуществляет прием дипломатических представителей и представителей международных организаций в своей стране. В Алжире президенту принадлежат также полномочия по назначению руководителей органов безопасности и органов местного самоуправления.

В области государственного управления президент осуществляет прямое руководство правительством, даже при наличии премьер-министра может отправить все правительство или отдельных министров в отставку, потребовать отчета об их работе. Он осуществляет общую координацию деятельности министров, контроль за подготовкой государственного бюджета и других важнейших финансовых документов, утверждает окончательные цифры этих документов, осуществляет контроль за подготовкой генерального плана развития страны по всем экономическим и социальным вопросам, который разрабатывается соответствующими министерствами, и передает его в Национальную ассамблею для обсуждения и утверждения.

Президент в рассматриваемых республиках является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, а в арабских странах, где армия традиционно выступает в качестве одного из основных компонентов всей политической системы и где она зачастую решает, кто будет осуществлять верховную власть в стране, это обстоятельство только усиливает роль президента в системе высших органов власти. Президент вправе объявлять войну и всеобщую мобилизацию. Ему предоставлено право подписывать мирные договоры, с последующей ратификацией их парламентом, а также заключать и денонсировать иные международные договоры.

Очень серьезно укрепляет роль президента его конституционное право на объявление в стране чрезвычайного положения. Это означает, что в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, угрожающих конституционным институтам республики, безопасности и независимости страны и нормальному функционированию публичных властей, президент имеет право предпринимать любые чрезвычайные меры, диктуемые сложившимися обстоятельствами. Некоторые конституции (например, Туниса) требуют при этом проведение президентом обязательных консультаций с премьер-министром и председателем парламента.

В этот период президент не может досрочно распускать парламент, хотя в обычных условиях он этим правом обладает. Чрезвычайные меры, предпринятые президентом, должны быть прекращены по мере исчезновения обстоятельств, их вызвавших. Обычно при введении чрезвычайного положения президент направляет специальное послание национальному парламенту или послание народу. По Конституции Йемена Президент объявляет чрезвычайное положение в соответствии с законом, однако Палата представителей должна быть созвана на сессию в пределах одной недели и быть ознакомлена с декретом о чрезвычайном положении. Если Палата не созывается на сессию или декрет о чрезвычайном положении не был представлен ей, то чрезвычайное положение, согласно Конституции, не должно иметь место. Объявление чрезвычайного положения ограничено во времени и не может быть продлено, кроме как с одобрения Палаты представителей (ст. 121).

В Алжире Президент является не только верховным главнокомандующим, но и министром обороны, а кроме того, он возглавляет Высший совет безопасности, который является консультативным органом, определяющим политику страны по “всем вопросам, касающимся национальной безопасности” (ст. 173). На его заседании после консультаций с председателями обеих палат парламента Президент объявляет чрезвычайное или осадное положение на определенный срок (ст. 91). Национальный совет безопасности, возглавляемый Президентом, создан и в Тунисе в 1987 г. Он состоит из премьер-министра, ряда министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел), начальника Генерального штаба и других должностных лиц.

Только президенту предоставлено право выносить на всеобщий референдум любой законопроект, а также отдельные важные вопросы, связанные с высшими государственными интересами. Это могут быть вопросы по реорганизации государственных органов, ратификации международных договоров, изменению государственной территории и др. Конституции арабских республик разрешают президенту выносить на всеобщий референдум законы, которые в случае их одобрения избирателями не подлежат одобрению законодательным органом и даже не могут быть объектом контроля со стороны Верховного конституционного суда или другого судебного органа. Результаты референдума имеют обязательную силу и вступают в действие со дня их объявления и опубликования главой государства. Иногда конституция устанавливает максимальный срок, в течение которого президент обязан это сделать (в Тунисе, например, 15 дней).

Президент играет доминирующую роль и при взаимоотношениях с законодательным органом страны. Ему предоставлено право досрочного роспуска законодательного органа и назначения новых парламентских выборов. Президент пользуется правом направления в парламент своих посланий по любым вопросам государственной жизни, правом законодательной инициативы, причем законопроекты, внесенные от имени президента, имеют приоритетный характер. Они должны рассматриваться во внеочередном порядке, и, как правило, они относятся к категории срочных законопроектов.

Президент Туниса по Конституции имеет возможность оказывать серьезное влияние на законодательную деятельность Палаты депутатов с помощью отлагательного вето: он может отклонить принятый парламентом законопроект, возвратив его в течение 15 дней на новое рассмотрение. Отлагательное вето преодолевается повторным принятием законопроекта ²/з голосов депутатов, после чего закон вступает в силу. Законотворческая активность Президента Туниса на практике еще более усиливается, поскольку он полностью контролирует депутатский корпус через механизм партийной дисциплины, являясь лидером правящей партии.

Конституция Алжира значительно расширяет полномочия главы государства в процессе нормотворчества. Законодательные полномочия в форме издания Президентом законодательных указов могут быть делегированы ему Парламентом на период парламентских каникул, перерыва между сессиями, а также в период чрезвычайного или осадного положения (ст. 124). Такое же положение имеется и в Конституции Йемена, согласно которому во время парламентских каникул Палаты представителей “Президент Республики может издавать декреты, имеющие силу закона, при условии, что они не противоречат Конституции или расходным статьям бюджета” (ст. 119). Кроме того, Президент Алжира единолично назначает ¹/₃ депутатов верхней палаты Парламента – Национального совета – “из видных деятелей науки, искусства, экономической и социальной жизни”. Учитывая то, что ни один закон не может быть принят без одобрения его большинством в ³/₄ Совета (ст. 120), то естественно, что при наличии вышеназванной трети состава верхней палаты Президент способен блокировать принятие любого не угодного ему закона.

Несколько изменились функции Президента в Ливане после окончания гражданской войны, длившейся с 1975 г., и подписания так называемых Таифских соглашений (Хартия национального согласия Ливана) в 1989 г. По Конституции 1926 г. вся власть в Ливане была сосредоточена в руках Президента, который избирался на шестилетний срок, в то время как парламент – на четыре года. Президент имел право назначать и смещать Премьер-министра и других министров, право распускать парламент, он был главнокомандующим вооруженными силами, и его подпись требовалась под всеми законами. В сентябре 1990 г., когда Таифские соглашения стали законом Ливана, власть Президента Республики была значительно уменьшена. Он не может сам выбирать Премьер-министра, а должен консультироваться со спикером парламента и фактически обязан согласиться с выбором парламента. Он также не может теперь уволить Премьер-министра или министров без голосования в парламенте. Если раньше спикер парламента занимал свой пост только один год, то теперь – четыре года. В настоящее время Президент Республики в Ливане – это глава государства и “символ единства Отчизны”. Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, которые, однако, подчиняются “власти Совета министров”. Президент избирается Палатой депутатов сроком на шесть лет.

Президент в арабских странах промульгирует в течение установленного конституцией срока конституционные, органические и простые законы и обеспечивает их публикацию в официальном издании, обычно в период, не превышающий 15 дней.

Полномочия президента могут распространяться и на процедуру изменения конституции. Например, Конституция Сирии предусматривает прямое взаимодействие Президента с Народным советом (парламентом) в случае изменения Конституции. Право внесения предложений об изменении Конституции принадлежит Президенту и ¹/₃депутатов верховного представительного органа государственной власти. Для изучения предложения Народный совет образует специальную комиссию, затем обсуждает предлагаемое изменение и проводит по нему поименное голосование. Если оно принято большинством в ³/₄ голосов депутатов, то считается окончательным, при условии одобрения его Президентом. В Тунисе Президент также вправе потребовать изменения Конституции, кроме положения о республиканской форме правления.

Как главе государства президенту предоставлены полномочия по осуществлению помилования и утверждения смертных приговоров, а также награждению государственными наградами и присвоению почетных званий и высших воинских званий.

Большое значение при определении роли президента в системе государственных органов арабских стран имеет порядок избрания Президента на должность. В арабских республиках приняты в основном две формы избрания президента на должность. Первая, наиболее демократическая, когда президент избирается на всеобщих выборах путем тайного голосования на альтернативной основе (Тунис, Алжир, Мавритания и др.). Но даже в этом случае между избираемым президентом и избирателями может быть образована конституционно закрепляемая промежуточная инстанция. В Тунисе, например, образуется специальная комиссия в составе действующего Президента, председателя Национального парламента, председателя Конституционного совета, председателя апелляционного суда и председателя административного трибунала, которая определяет пригодность выдвинутых кандидатур, их соответствие требованиям избирательного закона и даже объявляет окончательные результаты голосования. При этой форме избрания президент должен быть избран абсолютным большинством голосов. Если такого большинства не удалось получить ни одному из кандидатов в первом туре голосования, во второй тур голосования допускаются два кандидата, получившие в первом туре относительное большинство голосов. Второй тур по Конституции Мавритании, например, проводится во вторую пятницу после проведения первого тура.

Вторая форма избрания президента заключается в том, что кандидатуру президента называет парламент страны (Египет, Сирия). Затем эта кандидатура выносится для утверждения на всеобщий референдум избирателей. В Египте, например, назначение кандидатуры президента происходит по предложению не менее ¹/₃ голосов Народной ассамблеи. Затем выдвинутая кандидатура должна быть одобрена большинством в ²/₃ всех членов Народной ассамблеи. Если такого большинства не будет получено, процесс голосования будет повторен через два дня после первого голосования, и кандидатура, получившая уже абсолютное большинство голосов депутатов, будет вынесена на всенародный референдум. Если кандидат на пост президента не получит требуемого большинства голосов избирателей, Народная ассамблея назначит другого кандидата, и вся процедура относительно этой новой кандидатуры и голосования по ней будет повторена. Процедура выборов нового президента по Конституции Египта начинается за 60 дней до окончания срока полномочий находящегося в должности. Новый президент должен быть избран по крайней мере за неделю до окончания срока полномочий действующего президента. Если по какой-либо причине президент не был избран в установленные Конституцией сроки, бывший президент продолжает исполнять свои функции до тех пор, пока не будет избран его преемник.

Согласно Конституции Йемена, предложения о кандидатах на пост президента должны быть представлены спикеру Палаты представителей, затем кандидатуры изучаются Правлением Палаты представителей, и имена кандидатов, которые удовлетворяют конституционным требованиям, представляются Палате для одобрения. Кандидат, который получает рекомендацию (одобрение) 10% членов Палаты, считается кандидатом на пост президента. При этом Палата представителей обязана рекомендовать по крайней мере двух кандидатов на пост президента (ст. 107).

Что касается Президента Сирии, то его кандидатура может быть предложена только Региональным руководством правящей партии БААС. На этом основании Народная ассамблея принимает по инициативе своего председателя решение о проведении всеобщего референдума по этой кандидатуре. Президент Сирии избирается на семилетний срок. Новый президент должен быть избран не ранее 60 дней и не позднее 30 дней до окончания срока полномочий действующего президента. Кандидат на пост президента должен получить абсолютное большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если этот кандидат не получит требуемого большинства голосов, Народная ассамблея называет другую кандидатуру. Процедура избрания нового президента должна повториться через месяц после официального объявления результатов первого референдума.

Отличная от двух предыдущих форма избрания президента существует в Ливане, где продолжает сохраняться конфессиональная система формирования органов государственной власти, хотя и идет ее постепенная трансформация. Конфессиональный принцип был закреплен как в ливанской Конституции 1926 г. (ст. 95 предусматривает, что должно быть обеспечено “справедливое” представительство общин в правительственном и государственном аппарате), так и в Национальном пакте 1943 г. (устном “джентельменском” соглашении между первым президентом республики, христианином-маронитом по вероисповеданию, и ее первым премьер-министром, мусульманином-суннитом), ставшим на практике неписаной частью Конституции Ливана. Согласно этому была утверждена определенная пропорция представительства в государственном аппарате от различных религиозных общин. При этом наиболее важный пост – пост президента, обладающего широкими конституционными полномочиями, – отдавался крупной христианской общине – маронитам, пост премьер-министра – суннитам, председателя парламента – шиитам, посты заместителя премьер-министра и председателя парламента – православным. Соответствующее соотношение было установлено для представительства религиозных общин в парламенте, правительстве, министерствах и ведомствах.

Следует отметить, что в действительности в арабских странах нередко происходит отступление от конституционных положений о выборе президента страны. Особой формой суперпрезидентской республики является такая форма правления, которая устанавливалась во многих арабских государствах в результате военных переворотов. В этом случае парламент, как правило, распускается, правительство и президент смещаются со своих постов. Создается новый высший орган – военный совет (революционный совет, совет национального спасения и др.), а его председатель, как правило лидер переворота, в дальнейшем провозглашается президентом. Такая ситуация, например, сложилась в Алжире, когда новый Президент Ламин Зеруаль в 1994 г. был назначен на свою должность внеконституционным органом – Высшим государственным советом (ВГС), действовавшим в Алжире после государственного переворота 1992 г. Сразу же после окончания срока полномочий ВГС новый президент страны был приведен к присяге перед Национальным переходным советом, который должен был выполнять функции представительного органа в течение “переходного периода”. А всеобщие президентские выборы состоялись только в 1995 г.

Президенты избираются на семь лет (Сирия), шесть лет (Египет, Ливан, Мавритания), пять лет (Тунис). Все конституции разрешают переизбрание президента на следующий срок. Некоторые конституции (Туниса, например) запрещают избрание президента более чем на два срока. Однако на практике многие арабские страны обходят это конституционное положение. Так, например, в сентябре 1999 г. в Египте состоялся референдум по продлению еще на шесть лет полномочий главы государства Хосни Мубарека, который к этому времени находился на посту президента страны уже 18 лет и являлся единственным кандидатом на этот пост. На всенародном референдуме он вновь был утвержден на пост Президента Египта.

В целом следует отметить, что в большинстве арабских стран лидеры находились у власти довольно длительное время, что позволяет говорить о достаточной устойчивости республиканских режимов этих стран (сирийский лидер Хафез Асад пребывал на посту с 1970 по 2000 г.; ливийский лидер находится у власти с 1969 г.; 16 лет был президентом Судана Джафар Нимейри (с 1969 по 1985 г.); Хабиб Бургиба стоял во главе Туниса с 1956 по 1987 г., причем его отстранение носило вполне мирный характер и т.д.). Таким образом, личная роль харизматического лидера в арабских республиках продолжает цементировать политическую жизнь и политическую систему общества. При этом роль лидера остается решающей даже в случае ее деинституционализации, как, например, в Ливии, где Муаммар Каддафи официально не занимает никакого административного поста, тем не менее он осуществляет верховное руководство работой всех центральных учреждений как лидер революции.

Некоторые республиканские конституции в отличие от монархических устанавливают принцип ответственности президента. Основанием для привлечения президента к ответственности может послужить государственная измена или другое тяжкое преступление. Например, по Конституции Египта, вопрос о предъявлении обвинения Президенту Республики в государственной измене или совершении уголовного преступления может быть рассмотрен по предложению, выдвинутому не менее чем ¹/₃ депутатов Народной ассамблеи. Решение о возбуждении обвинения против Президента может быть принято лишь большинством в ²/₃ голосов членов Ассамблеи. С принятием решения о возбуждении обвинения против Президента Республики он отстраняется от исполнения своих обязанностей. В этом случае обязанности Президента до вынесения решения по обвинению временно исполняет Вице-президент. Обвинения против Президента Республики подлежат рассмотрению в особом суде, учреждение и процессуальные вопросы которого определяются законом. В случае, если суд признает Президента Республики виновным, он смещается с поста президента, но не освобождается этим от других наказаний.

Согласно Конституции Сирии, Президент Республики может быть привлечен Народным советом к ответственности, но только в случае совершения государственной измены. Согласно Конституции Йемена Президент Республики может быть обвинен в “великой измене, нарушении конституции или в любом другом действии, которое наносит ущерб независимости и суверенитету страны” (ст. 120). Такое обвинение требует подачи прошения ¹/₂ Палаты представителей. Вынесение обвинительного заключения по этому вопросу требует поддержки ²/₃ Палаты, и закон предусматривает процедуру проведения судебного разбирательства. По Конституции Судана (ст. 42) Национальное собрание вправе отрешить Президента от должности в случае его умственной или физической болезни. Конституция Алжира 1996 г. учреждает Государственный совет для контроля за деятельностью администрации, а также Верховный суд для рассмотрения дел, в которых будут замешаны высшие должностные лица государства (ст. 152), а ст. 158 Конституции учреждает “Высший государственный суд для рассмотрения актов, которые могут быть квалифицированы как измена со стороны Президента Республики, а также для рассмотрения преступлений, совершенных главой правительства при выполнении им своих функций”.