Верховный суд

 

Исключительно важное место в системе высших органов государственной власти и управления Израиля принадлежит Верховному суду. Он был создан 15 сентября 1948 г., т.е. спустя четыре месяца после провозглашения Государства Израиль. Первоначально его полномочия практически не отличались от функций Верховного суда подмандатной Палестины.

Важное значение для понимания деятельности Верховного суда имеет его организационная основа. Он состоит из 14 судей, но решения принимаются судейскими составами, число судей в которых варьируется в зависимости от важности рассматриваемого дела. Большинство решений вносится составом из трех судей, хотя в течение последних лет наметилась тенденция слушания дел, рассматриваемых более широким составом.

Судьи несменяемы и, если они не совершили дисциплинарных проступков, должны уходить в отставку в возрасте 70 лет.

Судьи избираются специальной комиссией, состоящей из девяти членов, в которую входят министр юстиции (председатель), один из “непрофильных” министров, председатель и двое судей Верховного суда, выбираемых самим Судом, два депутата Кнессета и два адвоката. Как правило, судьи имеют очень высокий профессиональный уровень и пользуются большим авторитетом в израильском обществе. Этот авторитет подтверждается также тем, что судьи связаны очень жесткими обязательствами и ограничениями, включая запрет на занятие политической и профессиональной деятельностью.

К важным полномочиям Верховного суда, имеющим целью его стремление к внесудебной законности, следует отнести также практику создания специальных следственных комиссий. Учрежденные Законом 1988 г., они предназначены для выяснения обстоятельств, имеющих особую значимость для государства. Хотя решение об их создании и сфере компетенции может принимать только Правительство, назначение членов комиссии отнесено к ведению председателя Верховного суда. Причем председателем комиссии обязательно должен быть судья. Эти комиссии располагают широкими оперативно-следственными полномочиями и формируют рекомендации, носящие, по существу, императивный характер.

Постепенно Верховный суд взял на себя функцию арбитра по правозащитным вопросам. Его деятельность основана на принципе, согласно которому законодательные акты следует интерпретировать исходя из убеждения, что парламент не имеет намерения ущемлять политические и гражданские права и свободы или предоставить такие полномочия иным властным структурам.

При рассмотрении полномочий Верховного суда нельзя не коснуться деятельности очень важного органа в государственно-правовой системе Израиля, а именно юридического советника Правительства, называемого Генеральным атторнеем. Он фактически выполняет две раздельные задачи, и это делает его одним из самых влиятельных должностных лиц в государстве. С одной стороны, он является по сути государственным прокурором, с другой – отвечает за юридическую корректность принимаемых Правительством решений. Чтобы подчеркнуть особый статус этого должностного лица, при смене Правительства его никогда не меняют. В качестве государственного прокурора именно израильский Генеральный атторней, и только он, принимает решения о целесообразности судебного преследования или отказе в нем.

Юридический советник Правительства дает правовые рекомендации и заключения, которые содержатся в многотомном сборнике, по сути являющемся вторичным источником права. Часто такие заключения носят характер ad hoc и ad personam. Так, вслед за следственной комиссией по разбирательству кровавых событий в палестинских лагерях Сабре и Шатиле в 1982 г. именно Генеральный атторней сформулировал своеобразный вердикт, согласно которому бывший на тот период времени министром обороны А. Шарон должен был уйти с занимаемой должности, но мог занимать другие посты в Правительстве.

За более чем 60 лет своего существования Верховный суд занял видное место среди израильских государственно-правовых и политических институтов и приобрел высокий авторитет у граждан. Граждане Израиля в большинстве своем все больше начинают склоняться к мнению о том, что именно Верховный суд может и должен обеспечивать процесс демократизации в обществе и нормальное функционирование государственного механизма. В настоящее время в Израиле наметилась тенденция дальнейшего расширения полномочий Верховного суда, что выражается в его многочисленных, хотя отчасти и противоречивых решениях в сфере конституционного надзора. В результате в стране сложилась уникальная ситуация, когда в отсутствие консолидированной конституции повсеместно осуществляется конституционный контроль.

В отличие от большинства других стран в Израиле не существует конституционного суда и соответствующего законодательства. Согласно принятой практике, закрепленной в одном из положений Основного закона о судопроизводстве, контрольные функции за соблюдением законов государственными органами и учреждениями выполняет Верховный суд. В этом случае он является Высшим судом справедливости. Эта функция носит уникальный характер в израильской системе судопроизводства, поскольку Высший суд справедливости действует как первая и последняя судебная инстанция, рассматривая дела, требующие официального вмешательства в целях восстановления справедливости в интересах правосудия и не подлежащие юрисдикции никакого иного суда или трибунала. Высший суд справедливости ежегодно заслушивает свыше 1000 дел, инициаторы которых подвергают сомнению или оспаривают правильность и законность решений официальных государственных инстанций. Тем самым эта его деятельность направлена на неуклонное соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Своим развитием в сторону демократии Израиль во многом обязан смелой и решительной позиции Верховного суда. В стране сформировался такой правопорядок, когда решения высших органов государственной власти и управления фактически контролируются Верховным судом.

Перенос тяжести государственной власти из Кнессета и Правительства в Верховный суд фактически способствовал изменению системы координат, в которых происходит политико-правовая жизнь израильского общества. Верховный суд обладает полномочиями отменять законы, принятые парламентом, если они противоречат положениям основных законов. В вопросах процедуры работы парламента Высший суд справедливости готов вмешаться, когда считает, что существует опасение о нанесении ущерба демократическим ценностям и законной власти. Верховный суд рассматривает иски, в которых оспаривается решение органов исполнительной власти в рамках предоставленных им законом полномочий.

С момента своего создания Верховный суд, выступая в качестве Высшего суда справедливости, твердо установил верховенство принципов демократии в целях защиты прав и свобод человека и гражданина. Постепенно сфера контроля Верховного суда распространилась на оккупированные территории. Несмотря на то что власти Израиля вначале не хотели сопоставлять свои действия с Женевской конвенцией о защите гражданского населения во время войны 1949 г., впоследствии Верховный суд несколько раз рассматривал соответствие правоприменительной практики на оккупированных территориях нормам и принципам этой Конвенции. Высший судебный орган израильского государства установил некоторые процессуальные принципы, направленные на обеспечение прав защиты сначала для тех, кому угрожала высылка с оккупированных территорий, а затем для лиц, чьи дома подлежали сносу по решению военных властей в качестве карательных мер.

Проведенный анализ положения и деятельности основных государственно-правовых институтов в Израиле свидетельствует о том, что в последнее время эта страна стала, по общему мнению, своего рода “лабораторией” и “полигоном” нововведений и разработок современной науки конституционного права.

87Президент. Президент является главой Государства Израиль. Порядок избрания, срок полномочий, статус и обязанности президента определяются Основным законом о президенте государства от 1964 г., с изменениями, внесенными в апреле и июле 1969 г., в 1996 г., 1999 г. и 2002 г. В прошлом президент избирался на пятилетний срок (по еврейскому календарю) простым большинством в ходе тайного голосования на специальном заседании Кнесета. В 1999 г. Основной закон о президенте был изменен, и каденция президента страны была продлена до семи лет. При этом если в прошлом президент мог повторно баллотироваться и избираться на свой пост (второй президент страны И. Бен-Цви после своего избрания в 1952 г. переизбирался на высший государственный пост еще дважды: в 1957 г. и в 1962 г.), то принятая в 1999 г. пятая поправка к закону ограничила срок пребывания президента в должности одной каденцией. Процедура избрания президента осталась без изменений. Десять и более членов Кнесета могут выдвинуть своего кандидата, но ни один член Кнесета не может голосовать более чем за одного кандидата. Кандидатом на пост президента может быть любой гражданин Израиля, являющийся жителем страны. Президент наделен абсолютным судебным иммунитетом и освобожден от несения каких бы то ни было повинностей. Местопребывание президента — столица государства, Иерусалим. 

До 1996 г. и начиная с 2003 г., одной из основных функций президента являлось и является возложение ответственности по формированию правительства на одного из членов Кнесета, как правило (но не обязательно) — лидера крупнейшей фракции в Кнесете. Так, например, в октябре 1950 г., после объявления Д. Бен-Гурионом о своей отставке с поста премьер-министра, в обстановке парламентского кризиса президент страны Х. Вейцманпоручил формирование правительства министру юстиции П. Розену, хотя возглавляемая им фракция центристской Прогрессивной партии насчитывала лишь пять депутатов, являясь шестой по численности в Кнесете первого созыва. (Пинхас Розен, однако, не сумел справиться с порученной задачей, и главой исполнительной власти вновь стал Д. Бен-Гурион.) В 1996, 1999 и 2001 гг. глава правительства избирался прямым голосованием всех граждан страны, однако после принятия в 2001 г. третьей редакции Основного закона о правительстве президент был вновь наделен полномочиями по назначению премьер-министра. Президент уполномочен принимать отставку правительства, а также принимать решение о роспуске Кнесета. 

Согласно статье 11 Основного закона о президенте, в его функции входит также подписание законов (за исключением трактующих его собственные полномочия); аккредитование дипломатических представителей государства и принятие верительных грамот иностранных дипломатов; подписание международных договоров Израиля после их ратификации Кнесетом; приведение к присяге судей и их отстранение от исполнения служебных обязанностей в определенных законом случаях; амнистирование и смягчение наказания осужденным. 

Президент может подать в отставку, направив соответствующее письмо председателю Кнесета. В случае, если президент государства по какой-либо причине (состояние здоровья, несоответствие должности, порочащее поведение и т. п.) не может далее исполнять свои обязанности, Кнесет, согласно статье 20 Основного закона, квалифицированным большинством в 3/4 голосов может принять решение об отстранении президента от должности. Согласно статье 23(а) Основного закона, в этом случае, как и в случае освобождения президента от должности или временного прекращения им выполнения своих обязанностей, последние переходят к председателю Кнесета. 

Президентами Государства Израиль были: Х. Вейцман (в 1948–1952 гг.), И. Бен-Цви (в 1952–1963 гг.), З. Шазар (в 1963–1973 гг.), Э. Кацир (в 1973–1978 гг.), И. Навон (в 1978–1983 гг.), Х. Герцог (в 1983–1993 гг.) и Э. Вейцман (в 1993–2000 гг.). После досрочной отставки Э. Вейцмана в июле 2000 г. президентом Израиля был избран М. Кацав. 

88

Состав правительства

Правительство назначается премьер-министром и утверждается Кнессетом (получает первый вотум доверия простым большинством), после чего начинает работу. В дальнейшем могут происходить различные изменения в составе правительства.

До недавнего времени закон ограничивал размеры правительства 18-ю министрами. Однако Эхуд Барак, придя к власти, провёл в Кнессете решение увеличить это число до 24, что позволило ему создать широкое правительство, удовлетворив аппетиты практически всех членов правительственной коалиции.

Как происходит формирование правительства?

Премьер-министр, выигравший выборы, получает для этой цели срок в 45 дней. Он проводит консультации с партиями, которые в принципе могут поддержать его правительство, и выясняет их требования - как идеологические, так и в вопросах назначений (министерских и пр.) Идеологические требования партий определяются, в принципе, их программами. Что же касается министерских требований, то их базой служит понятие "министерского ключа" - числа, вычисляемого следующим образом.

Вычисляется размер правительственной коалиции (т. е. общее количество членов Кнессета во фракциях, поддерживающих премьер-министра). Затем это число делится на предполагаемый размер правительства (число министров). То, что получилось, это и есть "ключ". Теперь число министерских портфелей, которые должна получить каждая фракция, определяется как размер этой фракции (число членов) в Кнессете, делённый на "ключ".

Так, например, во время правления Биньямина Нетаньягу правительственная коалиция насчитывала 66 парламентариев, а в правительстве могло заседать (по закону) не более 18 министров. Следовательно, "ключ" был равен примерно 3,5. Поэтому список "Ликуд-Гешер-Цомет" (32 мандата в Кнессете) получил 9 министерских портфелей (включая пост премьер-министра), "Исраэль ба-Алия" (7 членов Кнессета) - 2, "Третий Путь" (4 мандата) - 1 министерство.

Правительство, сформированное Эхудом Бараком, опиралось на правительственное большинство в 74 члена Кнессета. Как уже было сказано выше, Барак увеличил число министров до 24. Таким образом, "министерский ключ" был равен примерно 3. Таким образом возглавляемый Э. Бараком список "Исраэль Ахат" (26 мандатов в Кнессете) получил 9 министерских постов, "Мерец" (10 мандатов) - 3, Партия Центра (6 мандатов) - 2.

Возникающий при этом естественный вопрос об "остатках" решается путём назначения заместителей министров (см. "Заместители министров") и другими методами.

"Ключ", таким образом, определяет примерное число министерских портфелей, "полагающихся" каждой из фракций, но не говорит, разумеется, ничего о том, какие именно министерства достанутся каждой конкретной фракции. Этот вопрос является предметом переговоров по формированию правительства. Традиционно считается принятой следующая иерархия министерских постов:

"Тяжёлые":   

• премьер-министр

• министр иностранных дел

• министр обороны

• министр финансов

"Средние":   

• министр образования (просвещения)

• министр внутренних дел

• министр внутренней безопасности (полиции)

• министр национальных инфраструктур

• министр промышленности и торговли

• министр строительства

• министр труда и социального обеспечения

Остальные портфели относятся к числу "лёгких" (по "весу" в правительственных переговорах). Впрочем, деление это весьма условное и зависит от политической силы конкретного министра.

Закон не оговаривает, какие именно министерства могут существовать в правительстве. Поэтому иногда появляются новые министерства: например, при правительстве Ш. Переса в 1995 г. появилось министерство внутренней безопасности (министр М. Шахал), расширившее функции бывшего министерства полиции; в 1996 г. правительством Б. Нетаньягу было создано министерство национальных инфраструктур (министр А. Шарон), вобравшее в себя всё министерство энергетики, а также многие отделы и функции министерства транспорта и других; в 1999 г. в правительстве Э. Барака появился "министр регионального сотрудничества" Ш. Перес. Как можно видеть из приведённого списка, зачастую министерства образовываются "под министра".

Существует также понятие "министр без портфеля", то есть член правительства, участвующий в заседаниях и голосованиях правительства наряду (и на одинаковых правах) с остальными, но не возглавляющий никакого министерства. Как правило, министры без портфеля определяются как ответственные за какое-либо направление в правительственной деятельности - например, Ш. Амор в 1996 г. был назначен в правительстве Б. Нетаньягу министром без портфеля, ответственным за социальные вопросы; М. Мельхиор стал в правительстве Э. Барака министром без портфеля, ответственным за связь с еврейским народом. Насколько реальным будет наполнение переопределения министерской должности - зависит от самого лишённого портфеля министра.

Один и тот же человек может стоять во главе нескольких министерств - в том числе премьер-министр (например, премьер-министр Барак является также министром обороны, а Б. Нетаньягу был также министром строительства). При этом наличие двух министерств под контролем одного министра не даёт ему права "двойного" голосования в правительстве.

Решения правительства принимаются простым большинством. У голоса премьер-министра нет "добавочного" веса.

Для текущего функционирования внутри правительства образуются министерские комиссии по различным вопросам: так, существуют министерская комиссия по экономике, по репатриации и абсорбции и т. д. Во главе каждой из комиссий стоит один из министров. Решения, принятые такими комиссиями, автоматически получают статус решения правительства, если никто из министров не опротестовывает это решение в течение двух недель с момента его принятия.

Самой важной из министерских комиссий является комиссия по вопросам обороны, называемая также сокращённо "кабинет".

Правительство имеет свой собственный аппарат, работающий в рамках канцелярии премьер-министра (см. "Высшее звено госаппарата"). На заседаниях правительства обычно присутствуют секретарь правительства, юридический советник правительства, начальник Генерального штаба; часто приглашаются главы спецслужб, руководитель Государственного Банка и др.

Состав правительства Израиля, сформированного после выборов 1999 г., содержится в приложении 10.