Органы исполнительной власти

 

Важнейшим элементом правового и фактического положения монарха в арабских странах, который наиболее четко отражает его роль в системе государственных органов, являются взаимоотношения монарха с исполнительной ветвью власти, в первую очередь с правительством. Во всех монархических государствах данного региона позиции монарха особенно сильны в области взаимоотношений с правительством.

В арабских монархиях роль исполнительных органов власти традиционно была превалирующей, что определялось авторитарными методами государственного управления, решающей ролью в системе государственных органов главы государства – монарха, полным отсутствием традиций и самой системы парламентаризма в абсолютном большинстве монархических государств. Кроме того, следует учитывать, что наиболее эффективно монарх может осуществлять свои полномочия именно через правительство как наиболее оперативный государственный орган, к тому же опирающийся на разветвленный чиновничье-бюрократический аппарат, находящийся в личной зависимости от монарха, зачастую включающий в себя ближайших и дальних родственников монарха и членов его многочисленной семьи.

По Конституциям Саудовской Аравии, Омана, Кувейта, Иордании и других государств глава государства – король или султан – возглавляет правительство государства. Король председательствует в совете министров и определяет основные направления деятельности правительства. Например, Конституция Саудовской Аравии в ст. 56 провозглашает главой Совета министров короля. Министры правительства помогают королю выполнять его полномочия в соответствии с текстом Конституции и другими законами. Король назначает и освобождает с должности заместителей премьер-министра и министров правительства специальным декретом. Заместители премьер-министра и министры, назначенные королем, обязаны выражать солидарность с королем и отвечать перед ним за проведение государственной политики. Король имеет право в любое время распустить или реорганизовать Совет министров. Министры и главы независимых правительственных департаментов несут перед премьер-министром ответственность за оперативную работу своих ведомств. Специальным законом, подписанным королем как главой государства, определяются принципы государственной службы, включая вопросы заработной платы, наград, компенсаций, льгот и пенсий.

При короле создан специальный Консультативный совет. Интересно отметить одну конституционную особенность Саудовской Аравии – Конституция дает право королю созывать Консультативный совет и Совет министров на совместную сессию, приглашать на эту сессию любых лиц для обсуждения любых вопросов, которые пожелает поставить перед ними король.

В настоящее время порядок деятельности Совета министров в Саудовской Аравии довольно подробно регулируется специальным Статутом, принятым в 1993 г. и являющимся своеобразным дополнением к Конституции. Члены Совета министров должны отвечать следующим требованиям: быть саудовцами по происхождению, иметь соответствующие знания и компетенцию, не быть до этого обвиненными в преступлении против религии и чести. Члены кабинета министров не могут вступать в свою должность, не принеся следующую присягу: “Я клянусь Всемогущим Аллахом, что буду верен моей религии, моему королю и моей стране; не буду разглашать государственные секреты, буду охранять интересы государства и его принципы и выполнять свои обязанности искренне, честно и лояльно”.

Членство в Совете министров по закону не может быть совместимо ни с каким-либо другим правительственным постом, за исключением случаев, когда глава правительства сочтет это необходимым. Находясь в своей должности, член Совета министров не может покупать или арендовать любую государственную собственность прямо, через других лиц или на государственном аукционе. Ему также запрещено продавать или сдавать в аренду свою собственность правительственным учреждениям. Он не может осуществлять какую-либо коммерческую или финансовую деятельность, быть членом совета директоров какой-либо компании.

Заседания Совета министров проходят под председательством его главы – короля или одного из заместителей председателя. Решения Совета министров принимают окончательный характер после их одобрения королем. Срок деятельности Совета министров не должен превышать четырех лет, после которых он должен быть реформирован королевским декретом. В случае, если установленные законом четыре года истекли, а Совет министров не был реформирован, он должен продолжать свою деятельность до тех пор, пока необходимая реорганизация не будет произведена. Статут Совета министров фиксирует состав этого органа. Заседание Совета министров считается правомочным, если на нем присутствует не менее ²/₃ общего состава Совета. Решение считается принятым, если за него высказалось большинство присутствующих на заседании членов Совета министров. В случае, если голоса разделились поровну, председатель подает решающий голос. Совет министров не может принимать решение по вопросам, касающимся деятельности какого-либо министра, в его отсутствие или в отсутствие лица, официально его представляющего. Заседания Совета министров проходят в закрытом порядке. Что же касается его решений, то они в основном должны носить открытый характер, за исключением тех, которые сам Совет сочтет секретными. Члены Совета министров могут быть осуждены за преступления, которые они совершили, находясь в должности. Уголовное преследование членов Совета министров осуществляется в соответствии со специальным статутом, который определяет виды преступлений, порядок предъявления обвинения, а также вид судебного органа, который будет рассматривать это дело, и порядок его формирования.

Эмир Катара, согласно Конституции, является председателем (Премьер-министром) Совета министров, который призван помогать эмиру в осуществлении им его исполнительных функций (ст. 23, 28). Вся деятельность Совета министров осуществляется под руководством эмира. Он назначает министров из числа лиц катарской национальности и по своему усмотрению может в любой момент сместить их с занимаемого поста (ст. 29, 30).

В ведение Совета министров передан довольно широкий круг вопросов. Он осуществляет законодательную инициативу; разрабатывает проекты законов, указов, которые передаются в Консультативный совет, а затем эмиру. Согласно ст. 34 Основного закона, он “руководит всеми внутренними и внешними политическими делами, которые входят в его компетенцию в соответствии с Основным законом и законодательством”. Совет министров контролирует работу всех других звеньев правительственного аппарата: утверждает уставы и постановления отдельных министерств; назначает и смещает служащих, если это не входит в функции эмира или в компетенцию министерств; создает новые государственные органы; контролирует поведение государственных служащих; готовит проект закона о бюджете и следит за его исполнением. Однако все прерогативы Совета министров устанавливаются самим эмиром, который в качестве премьер-министра “направляет работу министров... намечает директивы для правительства, подписывает постановления, принимаемые Советом” (ст. 33). Кроме того, согласно ст. 35, “министры несут перед эмиром коллективную политическую ответственность за исполнение общей политики государства. Каждый министр несет перед эмиром индивидуальную ответственность за исполнение своих обязанностей и реализацию полномочий своего министерства”. Таким образом, несмотря на довольно широкие прерогативы, Совет министров остается всего лишь исполнительным органом при эмире.

Очень схожи взаимоотношения правительства и султана как главы государства и в Омане. Правительство формируется и возглавляется султаном (включает в себя специального представителя султана, трех заместителей премьер-министра, секретаря кабинета и более 20 министров), ответственно только перед султаном. Заместителями премьер-министра обычно являются ближайшие родственники султана; многие министры, а также губернаторы провинций принадлежат к правящей семье.

Султан является также верховным главнокомандующим вооруженными силами, занимает посты министра иностранных дел, обороны и финансов. Беспрекословное выполнение указов, распоряжений и законов, издаваемых канцелярией султана, обязательно.

Здесь правительство выступает в роли органа, помогающего султану разрабатывать и осуществлять общую политику государства. Функции Совета министров определены более конкретно, и они касаются различных вопросов государственной жизни. В частности, Совет министров представляет султану свои рекомендации по экономическим, политическим и социальным вопросам государства, так же как и по вопросам административного и исполнительного характера, касающимся деятельности самого правительства: представляет по всем этим вопросам проекты законов и декретов; заботится о благосостоянии граждан и обеспечивает условия для сохранения здоровья и улучшения качества жизненных условий в экономической, социальной и культурной областях; формулирует цели и общую политику социально-экономического и государственного развития и предлагает методы осуществления такой политики, которые способствовали бы лучшему использованию финансовых, экономических и людских ресурсов; обсуждает планы развития, подготовленные соответствующими департаментами, представляет их султану для одобрения и осуществления их на практике; обсуждает предложения министров по деятельности их соответствующих департаментов, дает определенные рекомендации и принимает соответствующие решения; координирует деятельность различных департаментов и аппарата самого правительства; способствует применению законов, декретов, ордонансов, договоров, соглашений и судебных решений таким образом, чтобы обеспечить их реальное действие.

Глава государства председательствует на заседаниях Совета министров и имеет право поручить председательствовать на нем одному из своих заместителей или другому лицу. Заседания Совет министров являются закрытыми, и решения считаются одобренными при условии голосования за них большинства присутствующих членов правительства. Если султан пожелает назначить премьер-министра, в своем декрете он должен определить его компетенцию и условия осуществления им своих полномочий. Лица, которые могут быть назначены премьер-министром, его заместителем или министрами, должны отвечать определенным требованиям: быть урожденным гражданином Омана не моложе 30 лет. В присяге этих лиц указано на верность султану и стране. Члены Совета министров несут политическую ответственность за общую политику государства перед султаном и каждый в отдельности – за осуществление своих функций и обязанностей перед султаном. Члены Совета министров не могут совмещать свою деятельность с участием в какой-либо коммерческой компании или другим способом извлекать личную выгоду из своей должности.

Высшим исполнительным органом власти в Иордании является Совет министров. Совет министров (правительство) состоит из премьер-министра, который председательствует в нем, и “такого числа министров, которое необходимо и требуется в интересах общества” (ст. 41). “Премьер-министр и министры должны подписывать решения, принятые Советом министров, которые должны быть представлены королю для ратификации... эти решения будут реализованы премьер-министром и министрами, каждым в рамках своей компетенции” (ст. 48). “Премьер-министр и министры несут коллективную ответственность перед Палатой депутатов в том, что касается государственной политики страны. Кроме того, каждый министр ответственен перед Палатой депутатов в том, что касается дел его министерства” (ст. 51).

Что касается ОАЭ, то ст. 60 Конституции провозглашает, что “Совет министров является исполнительной властью Союза под высшим контролем Председателя Союза и Высшего совета. Совет министров отвечает за все внутренние и внешние дела, которые находятся в компетенции Союза согласно Конституции и законам Союза”.

Исполнительная власть в Кувейте принадлежит эмиру, кабинету министров и министрам в соответствии с положениями Конституции. По Конституции эмир осуществляет свою власть через министров. Эмир после традиционных консультаций назначает Премьер-министра и освобождает его от должности. По рекомендации Премьер-министра эмир назначает и освобождает от должности министров. Министры назначаются из депутатов Национальной ассамблеи и из других лиц. Общее число министров не должно превышать Уз всего состава Национальной ассамблеи. Премьер-министр и министры несут коллективную ответственность перед эмиром за общую политику государства, а каждый министр лично ответственен перед эмиром за состояние дел в своем министерстве.

Конституция Кувейта закрепляет основные принципы взаимоотношений правительства и представительного органа – Национальной ассамблеи. Сразу после своего формирования каждый новый кабинет министров представляет свою программу Национальной ассамблее. Ассамблея может высказать свои замечания по представленной программе. Депутат Национальной ассамблеи может представить Премьер-министру или любому министру вопросы по предметам, входящим в его компетенцию. Только депутат, внесший вопрос, может высказать по полученному ответу свое мнение. Депутаты имеют также право вносить Премьер-министру или отдельным министрам специальные запросы (интерпелляции) по вопросам, входящим в сферу их деятельности. Дебаты по такой интерпелляции не могут иметь место ранее девяти дней с момента ее внесения, за исключением условий чрезвычайного положения и с согласия соответствующего министра. Последствием внесения интерпелляции может быть постановка вопроса о доверии правительству.

Каждый министр несет ответственность перед Национальной ассамблеей за деятельность своего министерства. Если Ассамблея путем голосования выскажет недоверие министру, он считается отстраненным со своей должности с даты голосования и должен формально подать в отставку. Вопрос о доверии министру не может быть поставлен, за исключением случаев, когда сам министр требует этого или этого требуют не менее 10 депутатов после дебатов по интерпелляции, адресованной данному министру. Ассамблея не может принять решение по запросу министра об отставке, если не прошло семи дней с момента его представления в Национальную ассамблею. Решение об отставке министра принимается большинством голосов общего состава членов Палаты, включая министров, но министры в данном случае не участвуют в голосовании о доверии. Премьер-министр не может занимать одновременно другой пост в правительстве. Вопрос о доверии ему не может быть поставлен в Национальной ассамблее. Тем не менее, если Национальная ассамблея примет указанным выше большинством решение о том, что она не может сотрудничать с данным Премьер-министром, вопрос передается на усмотрение главы государства. В этом случае эмир решает или освободить Премьер-министра от должности и назначить новый кабинет, или распустить Национальную ассамблею. В случае роспуска Национальной ассамблеи, если вновь избранная Ассамблея указанным выше большинством голосов решит, что она не может сотрудничать с указанным Премьер-министром, он рассматривается как отправленный в отставку с даты принятия решения Национальной ассамблеей и должен быть сформирован новый кабинет. В случае, если по какой-либо причине Премьер-министр или министр освобождает свой пост, они должны продолжать выполнять свои обязанности до тех пор, пока не будет назначен их преемник.

Таким образом, принципы и формы взаимоотношений монарха и правительства в монархиях Персидского залива примерно одинаковы.

Несколько отличаются отношения правительства и монарха в парламентарных монархиях, в частности в Марокко. Король, как и в других монархиях, назначает Премьер-министра, а по его предложению и других министров. По своей инициативе, а также в связи с отставкой правительства король прекращает полномочия правительства и председательствует в Совете министров. По Конституции правительство состоит из Премьер-министра и министров. После назначения королем всех членов правительства Премьер-министр выступает на заседании Палаты представителей с предложением правительственной программы. Эта программа должна содержать основные направления деятельности, которую правительство намерено осуществлять в социально-экономической области, в области культуры, а также во внешней политике. Правительственная программа обсуждается на заседании, и затем следует голосование. Для получения вотума доверия правительство должно заручиться поддержкой абсолютного большинства членов Палаты. Под руководством Премьер-министра правительство осуществляет исполнение законов и руководит административным аппаратом. Важно отметить, что по Конституции Марокко исполнительную власть осуществляет не король, а Премьер-министр. Акты, издаваемые премьер-министром, должны быть контрассигнованы министрами, которые несут ответственность за их осуществление. Премьер-министр обладает правом законодательной инициативы в Палате представителей, но законопроект, представленный им в Бюро Палаты представителей, предварительно должен быть рассмотрен на заседании Совета министров. Конституция разрешает Премьер-министру делегировать некоторые свои полномочия отдельным министрам, при этом Премьер-министр несет ответственность за координацию деятельности всех министерств и правительственного аппарата. Статья 65 Конституции Марокко прямо закрепляет перечень вопросов, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете министров до их окончательного решения. Среди этих вопросов есть важные, например такие, как декларация об объявлении чрезвычайного состояния, декларация об объявлении войны, постановка вопроса о доверии правительству в Палате представителей, законодательные предложения перед их представлением в Бюро Палаты представителей, проект плана развития, проекты пересмотра Конституции, декреты-законы, которые правительство может издавать в период парламентских каникул и которые должны быть утверждены на следующей сессии Палаты представителей, и ряд других вопросов. Правительство готовит и вносит на рассмотрение Палаты проект государственного бюджета, и после его одобрения только правительство уполномочено предлагать законопроекты, направленные на модификацию уже принятых программ государственных расходов. Если проект ежегодного государственного бюджета не будет одобрен до 31 декабря текущего года, правительство декретом короля открывает финансирование, необходимое для работы государственных служб и самого правительства, с последующим одобрением в Палате этих расходов. Правительству предоставлено право высказывать свое возражение против любого предложения или дополнения, которое, по мнению правительства, не входит в компетенцию законодательного органа. В случае таких разногласий Конституционный совет страны в течение восьми дней по запросу правительства или Палаты представителей решает вопрос по существу. Порядок работы Палаты представителей предусматривает приоритет правительственных законопроектов, которые рассматриваются и принимаются в первоочередном порядке. Одно заседание в неделю Палатой представителей отводится для вопросов депутатов и ответов на них членов правительства. Для подготовки ответов на вопросы депутатов правительству дается до 20 дней с момента внесения депутатами таких вопросов. Правительство и члены Палаты представителей имеют право вносить дополнения в обсуждаемые законопроекты, однако правительство может возражать против рассмотрения поправки к своему законопроекту, если она не была предварительно представлена в соответствующий комитет.

Конституция предусматривает специальный порядок рассмотрения органических законов. Эти законы могут быть одобрены или пересмотрены только при следующих условиях: законодательные предложения могут быть внесены или правительством, или членами самой палаты, но их рассмотрение и голосование по этим законопроектам не может быть осуществлено ранее 10 дней с момента их внесения, и органические законы не могут быть промульгированы королем до тех пор, пока они не получат одобрения со стороны Конституционного совета.

Вопрос о вотуме доверия правительству со стороны Палаты представителей также решен в нормах Конституции довольно четко. Прежде всего Премьер-министр должен получить одобрение общей политики правительства со стороны Палаты сразу после формирования состава кабинета. Вотум доверия требует положительного голосования абсолютного большинства членов палаты. Голосование о доверии правительству может иметь место только по прошествии трех дней после внесения такого предложения. Отказ в доверии правительству имеет последствием его коллективную отставку.

Схожие взаимоотношения короля и правительства присущи и Иордании. Правительство несет ответственность как перед королем, так и перед нижней палатой депутатов, хотя назначение Премьер-министра и министров – это прерогатива только короля. Король может по своему усмотрению отстранить Премьер-министра или любого министра с его должности. В случае отстранения или отставки Премьер-министра все министры автоматически уходят в отставку. Премьер-министр и министры несут коллективную ответственность за проведение общей политики государства перед Палатой депутатов. Каждый министр несет ответственность перед Палатой депутатов за работу своего министерства. Палата депутатов может поставить вопрос о доверии Премьер-министру или отдельным министрам. Если решение принимается абсолютным большинством голосов Палаты депутатов в отношении Премьер-министра, все правительство уходит в отставку, если в отношении одного министра – этот министр должен уйти в отставку. Заседание по рассмотрению вопроса о доверии правительству или отдельному министру может быть созвано только по требованию Премьер-министра или по требованию депутатов, подписанному не менее чем 10 членами Палаты депутатов. Голосование по вопросу о доверии правительству или отдельному министру по их просьбе может быть отложено, но не более чем на 10 дней. В этот период Палата депутатов не может быть распущена.

Каждый вновь сформированный Совет министров должен в течение месяца с момента своего формирования представить в Палату депутатов правительственное заявление и на основе этого заявления потребовать голосования о доверии правительству. Если Палата депутатов в этот период находится на каникулах или досрочно распущена, в качестве заявления о политике правительства будет обнародована специальная Тронная речь короля, что должно соответствовать статье Конституции о получении доверия правительством.

Министры могут быть привлечены к ответственности за преступления, совершенные в период нахождения в должности, и осуждены Высоким трибуналом, который состоит из спикера Сената в качестве председателя и восьми членов, трое из которых должны быть избраны путем голосования из состава Сената и пять членов должны быть назначены из судей гражданского Верховного суда в порядке старшинства. Высокий трибунал применяет положение Уголовного кодекса при осуждении министров и специального закона, касающегося обвинений министра, если Уголовный кодекс не содержит подобных обвинений. Обвинения выносятся большинством не менее шести судей Высокого трибунала.

Поскольку по Конституции Иордании главой исполнительной власти является король, а не Премьер-министр, то, естественно, полномочия главы государства по руководству кабинетом здесь более весомые, чем в Марокко, хотя это положение довольно условно.

Таким образом, из анализа взаимоотношений монарха в арабских странах с законодательным и исполнительным органом власти можно сделать вывод о сохраняющемся решающем влиянии монарха на эти ветви власти. Этому способствуют и конституционные нормы, в правовой форме определяющие эти взаимоотношения, фактически построенные на принципах прямого подчинения монарху. Разумеется, такой системе способствует и слабое развитие парламентских учреждений, отсутствие реальной парламентской оппозиции, фактически внепарламентский способ формирования правительства, когда правительство опирается не на парламентское большинство, а на волю монарха. В этих условиях монархия достаточно успешно приспосабливается к возможным внутриполитическим осложнениям, активно используя традиционные ценности мусульманской религии и нормы обычного права, закрепляющие незыблемость власти монарха как власти, проистекающей из воли Аллаха. Все эти факторы создают довольно прочную основу для дальнейшего существования монархической формы правления.