2. Становлення інституту правовоϊ охорони конституціϊ в світі та в Украϊні

Зародження іде правово охорони конституці припада на ХѴІІ ст. На той час, та й тепер, вона зводиться в основному до інституту скасування актів, які суперечать конституці . Тобто йдеться про конституційний контроль за відповідністю правових актів Основному Закону держави.

Початкові форми конституційного контролю як самостійного виду державно діяльності можна побачити вже в ряді держав епохи середньовіччя. У Великій Британі в ХѴІІ ст. Та мна рада визнавала закони законодавчих нарад (легіслатур) американських колоній недійсними, якщо вони суперечили законам англійського парламенту або загальному праву. В кінці ХѴІІІ ст. деякі англійҮ ські акти були визнані судом недійсними на територі північноҮ американських штатів.

Доктрина неспеціалізованого судового конституційного контҮ ролю найбільш чітко була сформульована в знаменитій справі «Мербері проmи Медісона» (1803 р.), в якій Верховний Суд США встановив, що закон Конгресу, який суперечить федеральній Конституці , може бути визнаний судом неконституційним, тобто наділив себе повноваженнями судового контролю за відповіднісҮ тю законів Конституці . Вказаний прецедент, закріплений у 181021824 рр. Верховним Судом шляхом винесення аналогічҮ них рішень, заклав основи «американсько » (англосаксонсько ) моделі конституційно юстиці , згідно з якою конституційний коҮ нтроль здійснюють суди загально юрисдикці .

Витоками історі спеціалізованого конституційного контролю вважають створення наприкінці ХѴІІ ст. у Франці державного органу, до повноважень якого було віднесено встановлення неҮ конституційності законодавчих актів. Ідею охорони конституці в 1795 р. висунув Е. Сій с, котрий наголошував на необхідності з

7

Мурашин Г. Законодавство Укра ни про Конституційний Суд / Правова система Укра ни: теорія і практика. Тези доповідей і наукових повідомлень науковоҮпрактично конференці . 2 К., 1993. 2 С. 135.

11

метою реалізаці конституці створення «спеціально влади», яка могла б скасовувати законодавчі акти, що суперечать конституҮ ці . Е. Сій с вважав, що судова влада не повинна охороняти конҮ ституцію, і пропонував наділити відповідними повноваженнями спеціальний орган, який він називав «конституційним журі». Ідея Е. Сій са щодо охорони конституці була реалізована в КонстиҮ туці Франці 1799 р., яка містила окрему главу про охоронний сенат. Останній міг скасовувати законодавчі акти з підстави х неконституційності8.

Ідея спеціалізованого судового конституційного контролю акҮ тивно втілю ться в життя на вропейському континенті після Першо світово війни у вигляді спеціалізованих конституційних судів з виключними повноваженнями по перевірці конституційҮ ності законодавчих актів. Ця модель судового конституційного контролю отримала назву « вропейсько ».

Важливу роль у формуванні інституту судового конституційҮ ного контролю відіграв професор права Віденського університету Ганс Кельзен. Значною мірою завдячуючи йому, у вересні 1919 р. був створений Вищий Конституційний суд Австрі , а в КонстиҮ туці 1920 р. був закріплений інститут конституційного судового провадження. Наслідуючи австрійську модель, перед Другою свіҮ товою війною судовий конституційний контроль був заснований також у Чехословаччині (1920 р.), Греці (1927 р.), Іспані (1931 р.), Ірланді (1937 р.).

Особливо значного поширення судовий конституційний контҮ роль в різних модифікаціях набув після Друго світово війни. Він був запроваджений у Японі , Італі (1947 р.), Німеччині, Інді (1949 р.), Сирі , Люксембурзі (1950 р.), Уругва (1952 р.), ТуречҮ чині (1961 р.), Алжирі, Югославі (1963 р.). У деяких кра нах конституційний контроль заснований після усунення диктаторсьҮ ких режимів 2 у Греці (1968 р.), Португалі (1976 р.), Іспані (1978 р.). В різних формах він утвердився в ряді інших кра н Азі , Африки, Центрально і Північно Америки.

Після Друго світово війни велику роль у значному поширенҮ ні вропейсько моделі відіграв світовий досвід здійснення конҮ ституційного правосуддя, представлений переважно діяльністю судів загально юрисдикці . Очевидними стали недоліки америҮ кансько моделі, такі, наприклад, як звГязаність суду при виріҮ шенні конституційних питань обставинами розглядуваних ним

8

Шаповал B. Сутнісні характеристики конституційного контролю // Право Укра Ү ни. 2 2005. 2 No 2. 2 С. 24.

12

кримінальних і цивільних справ, довгочасність судового проваҮ дження, обовГязковий характер прийнятих рішень лише для стоҮ рін у конкретній справі, надання можливості оспорювати неконсҮ титуційність нормативних актів і дій лише приватними особами. Усі перелічені недоліки і покликана була подолати вропейська модель.

Сучасний інститут конституційного правосуддя характеризуҮ ться такою багатоманітністю форм, яку все важче зводити до двох основних моделей 2 американсько та вропейсько . Все більш помітною ста тенденція до виникнення різноманітних змішаних форм, у яких у тій чи іншій комбінаці по днуються деҮ які риси, притаманні кожній з моделей. У цьому звГязку, очевидҮ но, можна говорити про відносну умовність традиційно протиҮ ставлюваних понять «американська модель» і « вропейська модель». За збереження між ними принципово різниці в органіҮ заційному відношенні (суди загально юрисдикці та спеціалізоҮ вані суди), в усіх інших відношеннях кожна з них у багатьох кра нах набула гібридного характеру (за компетенці ю судових органів, формами, які ними застосовуються і видами конституҮ ційного контролю). Такі гібридні системи (особливо в кра нах, які розвиваються) лише умовно можна характеризувати як амеҮ риканську чи вропейську моделі в х «класичному» варіанті. РаҮ зом з тим у ряді кра н утверджу ться й справді «змішана моҮ дель», для яко характерне по днання не тільки різних форм і видів контролю, а й здійснення його як судами загально юрисҮ дикці , так і спеціалізованими органами конституційного правоҮ суддя (наприклад Греція, Португалія, ПАР)9.

Таким чином, можна стверджувати, що нині інститут констиҮ туційно юстиці набув універсального характеру 2 він притаҮ манний переважній більшості сучасних держав. Крім цього, він став невідГ мним атрибутом демократично правово держави, найбільш ефективною правовою гаранті ю верховенства констиҮ туці , головним елементом у механізмі правово охорони.

В Укра ні інститут правово охорони конституці ма сво рідҮ ну історію. В умовах бездержавного існування укра нського наҮ роду ця ідея зводилася в основному до закріплення в нереалізоҮ ваних конституційних проектах та конституційноҮправових доктринах.

Так, за Конституці ю Пилипа Орлика 1710 р., гарантом доҮ тримання законів, привіле в, прав і вольностей простого народу

9

Сравнительное конституционное правоведение. 2 М., РАН, 1996. 2 С. 161.

13

оголошувався Гетьман Війська Запорізького (ст. ІІ, Х, ХѴІ), а коҮ роль Швеці , крім цього, 2 ще й гарантом недоторканості кордоҮ нів Укра ни (ст. ІІ, ХѴІ). Значне місце в справі охорони констиҮ туці відводилося Генеральній старшині (ст. ѴІ). Передбачався механізм контролю за діяльністю Гетьмана: «Якщо буде помічеҮ но щодо Ясновельможного Гетьмана щось супротивне справедҮ ливості й таке, що відхиля ться від законів або завда шкоди воҮ льностям і небезпечне для батьківщини, тоді Старшина, ПолҮ ковники і Радники можуть... публічно на раді висловити докір Його Ясновельможності, вимагаючи звіту щодо порушення закоҮ нів і вольностей»10.

Про окремі елементи правово охорони конституці йшлося в Проекті основ статуту укра нського суспільства «Вільна спілка» Михайла Драгоманова (1884 р.), Основному законі «Самостійно Укра ни» Спілки народу укра нського (проект Миколи МіхновсьҮ кого) 1905 р. Іде правово охорони конституці відображені таҮ кож у конституційноҮправових доктринах Г. Л. Андрузького, М. С. Грушевського, С. С. Дністрянського, О. О. Ейхельмана, І. І. Петрушевича.

Небагато уваги приділялося правовій охороні основного закоҮ ну в Конституці Укра нсько Народно Республіки від 29 квітня 1918 р. Тут містяться норми, що стосуються лише особливого порядку внесення змін до основного закону, відповідальності міҮ ністрів і тимчасового обмеження (припинення) прав і свобод. Тимчасовий основний закон ЗахідноҮУкра нсько Народно РесҮ публіки, з огляду на свою стислість, взагалі не містив положень, які стосувалися б правово охорони конституці .

Із встановленням у 1919 р. Радянсько влади в Укра ні утверҮ дилась державноҮправова доктрина, яка не визнавала ідею правоҮ во держави та основоположного принципу 2 поділу влади. В соціалістичній теорі держави і права підкреслювалася дність і неподільність державно влади, повновладдя представницьких органів.

Що стосу ться питання контролю за дотриманням Основного Закону, то в теорі державознавства домінувала концепція про те, що надання права будьҮякій інституці перевіряти конституційҮ ність актів Верховно Ради порушу повновладдя і призводить до обмеження ролі обраного народом вищого представницького органу в механізмі влади. Тривалий час головні акти Укра ни взагалі не розвГязували питання контролю за дотриманням ОсноҮ

10

Слюсаренко A.Г., Томенко М. Р. Історія укра нсько конституці . 2 К., 1993.

14

вного Закону. Зазначене було властиве Конституціям УРСР 1919, 1929 р. У Конституці УРСР 1919 р. йшлося лише про державний контроль над діяльністю Радянсько влади, повноваженнями по здійсненню якого наділялися центральні органи влади (ст. 6).

Це питання отримало конституційне врегулювання лише в 1937 р., а потім і в 1978 р., коли Основний Закон республіки впеҮ рше в конституційній правотворчості ввів формулу «контроль за виконанням Конституці ». диним субГ ктом, правомочним здійҮ снювати вказане повноваження, конституційно визнавалася тільҮ ки Верховна Рада УРСР. Вона здійснювала цю функцію безпосеҮ редньо або через створювані нею органи, найголовнішим серед яких була Президія Верховно Ради.

Функція безпосереднього конституційного контролю виражаҮ лася насамперед у законодавчій і контрольній діяльності парлаҮ менту. Приймаючи той чи інший акт, Верховна Рада повинна буҮ ла встановити, чи відповіда він Конституці . Особлива роль у цьому процесі відводилася постійним комісіям, завданням яких був розгляд проектів законів з правово точки зору, в тому числі і з точки зору х відповідності Конституці . Парламент був вправі перевірити відповідність актів інших органів Основному Закону, сво м власним актам. Така перевірка здійснювалася, зокрема, при затвердженні указів Президі Верховно Ради. Конституційний контроль парламенту був можливий по відношенню до вже приҮ йнятих ним законодавчих актів. У тому випадку, коли Верховна Рада встановлювала, що діючий закон суперечить Конституці , вона могла законодавчо змінити чи скасувати такий акт.

Постійно діючим парламентським органом, який здійснював конституційний контроль, була Президія Верховно Ради. ВідпоҮ відно до п. 8 ст. 108 Конституці УРСР 1978 р., вона мала право скасовувати постанови і розпорядження Ради Міністрів, рішення обласних, міських Рад у разі невідповідності х Конституці і заҮ конам республіки.

Конституційна реформа Основного Закону Укра ни від 27 жоҮ втня 1989 р., зберігши норми щодо контролю за дотриманням Конституці , згідно з якими він відносився до відома Верховно Ради (ст. 97) та Президі (п. 6 ст. 106), водночас позначилася новим вирішенням у досліджуваному контексті. Уперше в конҮ ституційній правотворчості Укра ни передбачалося введення ноҮ во інституці , досі невідомо в практиці державноҮправового буҮ дівництва республіки 2 Комітету конституційного нагляду УРСР. Згідно з Конституці ю, він мав обиратися Верховною РаҮ дою строком на десять років з числа спеціалістів у галузі політиҮ

15

ки і права в складі голови, його заступника та семи членів (ст. 112).

Конституційна реформа 1989 р. не похитнула верховенства вищого представницького органу. Передовсім, передбачена ОсҮ новним Законом структура на практиці не була сформована, а конституційна модель виключала можливість реального впливу на долю прийнятих Верховною Радою актів, оскільки Комітет конституційного нагляду не наділявся правом давати висновки про відповідність законів Конституці . Згідно з Основним ЗакоҮ ном, згаданий орган був правомочним представляти Верховній Раді висновки про відповідність Конституці тільки проектів заҮ конів (п. 1 ст. 112).

Урізаний характер дано інституці полягав також у відсутносҮ ті в Комітеті конституційного нагляду можливостей безпосередҮ нього скасування будьҮяких актів. У випадку виявлення протиріч тих чи інших актів або ж х окремих положень з Конституці ю, а також із законами, Комітет міг направляти органам, що х видаҮ ли, висновки про необхідність усунення допущених порушень, що тягнуло за собою припинення виконання даних норм. Що ж до х скасування, то Комітет мав право лише входити з поданням до Верховно Ради або Ради Міністрів про скасування тих актів підзвітних м органів чи посадових осіб, котрі суперечать КонҮ ституці та законам республіки.

Декларація про державний суверенітет Укра ни проголосила здійснення державно влади за принципом розподілу на закоҮ нодавчу, виконавчу і судову (гл. ІІІ), що диктувало необхідність творення ново моделі конституційного контролю. З ці ю метою Законом про внесення змін і доповнень до Конституці УРСР від 24 жовтня 1990 р. замість колишнього Комітету конституційного нагляду передбачалося створення Конституційного Суду. ОсноҮ вний Закон визначив порядок обрання КС, його склад, строк повҮ новажень, принципи і правові основи діяльності11.

3 червня 1992 р. був прийнятий Закон про Конституційний Суд Укра ни12. До компетенці Конституційного суду було відҮ несено розгляд справ про: конституційність актів Верховно Ради Укра ни, Президента Укра ни, Кабінету Міністрів Укра ни, ПреҮ зиді Верховно Ради Укра ни, Верховно Ради і Ради Міністрів Республіки Крим; конституційність міжнародних договорів

11 Закон УРСР «Про внесення змін до Конституці УРСР» від 24 жовтня 1990 р. // Відомості Верховно Ради УРСР. 2 1990. 2 No 45. 2 Ст. 606.

12

Закон Укра ни «Про Конституційний Суд Укра ни» від 3 червня 1992 р. // ВідомоҮ сті Верховно Ради Укра ни. 2 1992. 2 No 33. 2 Ст. 471.

16

Укра ни; розпуск партій; спори між територіальними утворенняҮ ми Укра ни; додержання Президентом, ПремГ рҮміністром, інҮ шими членами Уряду, Головою Верховного Суду, Головою ВиҮ щого Арбітражного Суду, Генеральним прокурором Укра ни, а також дипломатичними та іншими представниками Укра ни КонҮ ституці і законів Укра ни в разі порушення питання про достроҮ кове припинення хніх повноважень (ст. 4).

Але незважаючи на те, що Постановою Верховно Ради Укра Ү ни про порядок введення цього Закону в дію вибори КонституҮ ційного Суду передбачалося провести в червні 1992 р., КонстиҮ туційний Суд, крім його Голови (проф. П. Юзькова), за цим законом так і не був обраний. Причиною цього була незавершеҮ ність та слабкість положень про Конституційний Суд, зокрема недосконалий порядок формування Конституційного Суду. За Законом, судді Конституційного Суду Укра ни мали обиратися Верховною Радою Укра ни на 10 років, а пропозиці про персоҮ нальний склад суддів 2 подаватися Головою Верховно Ради Укра ни та Президентом Укра ни в рівній кількості, за погодженҮ ням. Внаслідок відсутності такого погодження через політичне протистояння конституційні і законодавчі положення про орган конституційно юрисдикці залишалися нереалізованими.

Проект Конституці , винесений Верховною Радою на всенароҮ дне обговорення 1 липня 1992 р.13, а також проект Конституці в редакці від 26 жовтня 1993 р.14 містили спеціальний розділ, приҮ свячений Конституційному Суду, який, щоправда, мав назву «Охорона Конституці ». Очевидно, що така назва розділу була неточною, оскільки це поняття охоплю набагато ширше коло відносин, а даний розділ був присвячений виключно КонституҮ ційному Суду Укра ни.

Новим етапом у процесі визначення правових засад створення і діяльності Конституційного Суду Укра ни стало прийняття Верховною Радою Укра ни 28 червня 1996 р. Конституці Укра Ү ни. За нею Конституційний Суд було визначено як диний у дерҮ жаві орган конституційно юрисдикці , змінено порядок формуҮ вання Конституційного Суду, його компетенцію.

На основі конституційних положень 16 жовтня 1996 року Верховна Рада Укра ни прийняла Закон «Про Конституційний

13 Проект Конституці Укра ни, винесений на всенародне обговорення 1 липня 1992 р. // Голос Укра ни. 2 1992. 2 2 липня

14

Проект конституці Укра ни в редакці від 26 жовтня 1993 р. // Голос Укра ни. 2 1993. 2 3 листопада.

17

Суд Укра ни»15. Ним було деталізовано порядок формування Конституційного Суду, визначено статус суддів, засади організаҮ ці та діяльності Суду, правила конституційного провадження. Невдовзі був сформований і розпочав свою діяльність сам КонҮ ституційний Суд Укра ни.

Таким чином, спеціалізований конституційний контроль ноҮ вим інститутом в нашій історі , по суті він ровесником Укра ни як незалежно держави. Тому закономірно, що чинний варіант правового регулювання статусу Конституційного Суду Укра ни розроблено з урахуванням досвіду роботи конституційних судів інших демократичних держав. У такий спосіб укра нське законоҮ давство сприйняло основні риси вропейсько моделі судового конституційного контролю.