2. Система бюджетного права

Все нормы бюджетного права могут быть поделены на общие и особенные. Соответственно, общая и особенная части составляют систему бюджетного права. Нормы общей части определяют устройство бюджетной системы, ее организационные и функциональные принципы, структуру бюджетов, важнейшие права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений. Они конкретизируются в нормах особенной части, которые детально регламентируют процедуры составления и представления проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, осуществления контроля за их исполнением.

В настоящее время в системе бюджетного права объективно сложились обособленные совокупности взаимосвязанных юридических норм, регулирующих относительно небольшие группы видовых, «родственных» отношений. Они составляют институты бюджетного права. Наиболее обособленными являются процессуальные нормы, образующие институт бюджетного процесса. К числу других можно отнести институты бюджетных доходов, расходов, заимствований, долгов и кредитов.

Система бюджетного права содержит также субинституты, которые являются составными частями институтов. К числу субинститутов бюджетного права можно отнести следующие совокупности норм, регулирующих: образование и использование целевых бюджетных фондов и фондов, образуемых в расходах бюджетов; получение государством и муниципальными образованиями кредитов, эмиссию и обращение государственных и муниципальных бумаг; предоставление государственных и муниципальных гарантий; некоторые другие.

Первичным элементом системы является норма бюджетного права, которая представляет собой установленное государством (муниципальным образованием) общеобязательное правило поведения в процессе образования, распределения и использования денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.

По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права подразделяются на материальные и процессуальные. Первые определяют права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений относительно средств бюджетов, вторые—процедуры реализации указанных прав и исполнения обязанностей.

3. Источники бюджетного права

Источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты: федеральные законы и указы Президента РФ, законы субъектов Федерации а также подзаконные акты органов исполнительной власти, в которых содержатся нормы, регулирующие бюджетные отношения.

Основными источниками бюджетного права являются акты бюджетного законодательства. Согласно ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство состоит из Бюджетного кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Федерации об их бюджетах на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные отношения.

Бюджетный кодекс Российской Федерации¹ (основной источник бюджетного права) включает пять частей, двадцать семь глав (глава 12 исключена с 8 августа 2000 г. Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ) и более трехсот статей. БК РФ служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Введен в действие БК РФ с 1 января 2000 г. (за исключением положений, для которых установлены иные сроки введения в действие) Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации»².

К числу федеральных законов, принятых в соответствии с БК РФ, можно отнести: Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год»³, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»⁴, Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации».

Источниками бюджетного законодательства являются и соответствующие законы субъектов Федерации. К их числу относятся, например: Закон города Москвы от 24 декабря 1997 г. № 55 «О долговых обязательствах города Москвы»⁵, Закон Московской области от 31 октября 1997 г. № 52/97-03 «О ведомственной классификации расходов областного бюджета Московской области»⁶.

Федеральные законы и законы субъектов Федерации не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ.

Акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом. Закон о бюджете принимается на финансовый год, подлежит опубликованию в установленном порядке немедленно после его принятия и подписания и вступает в силу со дня подписания (ст. 5 БК РФ).

Источниками бюджетного права являются также указы Президента Российской Федерации. Согласно ст. 3 БК РФ Президент РФ издает указы, регулирующие бюджетные отношения. Примером могут служить указы Президента РФ: от 12 мая 1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета»¹; от 23 июля 1997 г. № 773 «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам»²; от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства РФ»³. Указы Президента РФ не могут противоречить БК РФ, а также принятым в соответствии с ним законодательным актам.

Правительство РФ принимает нормативные правовые акты в форме постановлений, регулирующих бюджетные отношения. К их числу, например, относятся постановления: от 15 мая 1999 г. № 538 «О предоставлении бюджетных ссуд для реализации высокоэффективных контрактов на производство и поставку продукции, в том числе на экспорт»⁴; от 13 марта 2000 г. № 222 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год»⁵; от 15 сентября 2000 г. № 695 «Об утверждении Положения о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета»⁶. Постановления Правительства РФ не могут противоречить БК РФ, а также принятым в соответствии с ним законодательным актам и указам Президента РФ.

Федеральные органы исполнительной власти принимают ведомственные акты, регулирующие бюджетные отношения, в случаях и пределах, которые установлены БК РФ, а также принятыми в соответствии с ним законодательными актами и указами Президента РФ. Например, приказом Минфина РФ от 25 мая 1999 г. № 380 утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, в пределах своей компетенции. К нормативным правовым актам субъектов Федерации относится, например, постановление Московской городской Думы от 25 февраля 1998 г. № 19 «О форме квартального отчета Контрольно-счетной палаты о ходе исполнения бюджета города Москвы», а органов местного самоуправления — Временное положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Щелковском районе, утвержденное решением Совета депутатов Щелковского района Московской области от 26 ноября 1996 г. № 216/41 (Приложение № 9 к Уставу Щелковского района).

Специфическими источниками бюджетного права являются соглашения о разграничении полномочий, заключенные между Российской Федерацией и отдельными ее субъектами. Примером могут служить: Соглашение от 27 мая 1996 г. № 1 между Правительством РФ и администрацией Иркутской области о разграничении полномочий в вопросах бюджетной и налоговой политики; Соглашение от 29 мая 1996 г. № 2 между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере межбюджетных отношений; Соглашение от 24 июля 1996 г. № 5 между Правительством РФ и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий в финансово-бюджетной сфере и др.

Отдельную группу источников бюджетного права составляют международные договоры. В качестве таковых, например, можно рассматривать: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики об окончательном урегулировании взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945 года (Париж, 27 мая 1997 г.); Договор о правопреемстве в отношении внешнего долга и активов Союза ССР; Заявление по внешнему долгу СССР (Москва, 5 декабря 1991 г.); Соглашение о принципах и механизме обслуживания внутреннего долга бывшего СССР (Москва, 13 марта 1992 г.).

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством России, то в соответствии со ст. 4 БК РФ должны применяться правила международного договора. Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным отношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Для толкования и применения норм бюджетного права важное значение имеют судебные акты. В этой связи следует отметить постановления Конституционного суда Российской Федерации, которыми может быть отменено действие актов или отдельных норм бюджетного законодательства. Примером может служить постановление Конституционного суда Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 23-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год»¹.

Лекция 5

Бюджетные правоотношения

1. Понятие и признаки бюджетных

правоотношений

Бюджетными правоотношениями следует именовать те общественные отношения, которые урегулированы нормами бюджетного права. Они являются разновидностью финансовых правоотношений, так как возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.

Все бюджетные правоотношения могут быть разделены на две группы. Первая включает правоотношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Вторую группу составляют отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, а также контроля за их исполнением. Как уже отмечалось, среди бюджетных правоотношений отдельную группу составляют межбюджетные отношения.

Бюджетные правоотношения характеризуются следующими отличительными признаками:

— имеют место исключительно в бюджетной сфере;

— возникают, прекращаются и изменяются на основе норм бюджетного права;

— права и обязанности субъектов обусловлены формированием и исполнением бюджета;

— носят публичный характер;

— складываются преимущественно по поводу денежных средств;

— обязательной стороной в них выступает государство (муниципальное образование) в лице законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.