3. Межбюджетные отношения

Взаимосвязи бюджетов различных уровней осуществляются через межбюджетные отношения, которые складываются между органами государственной власти и органами местного самоуправления, прежде всего по поводу перераспределения между бюджетами различных уровней доходов и расходов и выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности.

Основополагающим для межбюджетных отношений является принцип равенства всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

В первую очередь названный принцип предполагает установление единых для всех субъектов Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в их бюджеты и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом их социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей и согласовываются при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год.

Межбюджетные отношения зачастую складываются по поводу финансовой помощи. Оказание финансовой помощи из бюджета одного уровня в бюджет другого вполне согласуется с принципом равенства всех бюджетов, так как позволяет выравнивать уровни минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, финансировать отдельные целевые расходы и покрывать временные кассовые разрывы. Такая помощь осуществляется в различных формах. Например, финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации может быть предоставлена в форме:

—дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации;

— субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;

— бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета.

Финансовая помощь оказывается при соблюдении определенных условий. В частности, финансовая помощь на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Федерации предоставляется только при условии подписания последним соглашения об исполнении бюджета субъекта через Федеральное казначейство РФ. При этом субъект Федерации, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, не имеет права:

— ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств регионального бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

— предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 % расходов бюджета субъекта Федерации;

— предоставлять государственные гарантии в размере, превышающем 5 % расходов бюджета субъекта Федерации.

Муниципальное образование, получающее финансовую помощь из бюджета субъекта Федерации, должно выполнять аналогичные условия (ст. 134 БК РФ).

Предоставление финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности осуществляется с учетом нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Перечень, виды и количественные значения таких стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации, а нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности—Правительством РФ. Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов, при безусловном исполнении долговых обязательств. До тех пор пока не обеспечено финансирование названных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета—не могут финансироваться расходы), не связанные с их достижением, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недо-финансировании других.

Финансовая помощь предоставляется и для финансирования отдельных целевых расходов. Так, субвенции бюджетам субъектов Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

— расходов по федеральным целевым программам;

— капитальных расходов;

— расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы;

— иных целевых расходов.

Порядок предоставления и расчет субвенций определяются специальным федеральным законом либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Федеральным законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена также финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами.

Наконец, финансовая помощь предоставляется также на финансирование кассовых разрывов. Субъектам Федерации предоставлено право привлекать целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до 6 месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В тех случаях, когда предоставленная бюджетная ссуда не погашена до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта Федерации не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в региональный бюджет. Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством РФ в соответствии с БК РФ и федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Взаимоотношения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов также включают оказание финансовой помощи. Такая помощь может быть осуществлена в форме предоставления:

— бюджетных средств из фондов финансовой поддержки муниципальных образований, образуемых в бюджетах субъектов Федерации;

— бюджетных средств на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

— субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;

— бюджетных ссуд из бюджета субъекта Федерации на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета;

— иной предусмотренной бюджетным законодательством субъекта Федерации помощи.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи местным бюджетам, а также предоставления им бюджетных ссуд определяются соответствующими законами и иными нормативно-правовыми актами субъекта Федерации.

В постановлении Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.» определены на ближайшую перспективу основные цели, задачи и направления реформирования межбюджетных отношений. Эта реформа должна обеспечить:

— повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы;

— выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;

— создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

В этих целях предусматривается разрешение следующих задач:

— повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;

— сокращение дотационности и количества дотационных территорий;

— минимизация встречных финансовых потоков;

— обусловленность выделения средств повышением контроля и ответственности за их использование регионами;

— обеспечение дополнительной финансовой поддержки высокодотационных территорий;

— создание механизмов избирательной инвестиционной поддержки территорий;

— использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации для реализации отдельных программ и проектов;

— повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов;

— обеспечение взаимной увязки межбюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления;

— обеспечение соответствия федеральному законодательству соглашений по вопросам межбюджетных отношений, подписанных в рамках договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

В качестве основных направлений реформирования межбюджетных отношений определены:

— разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней;

— разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы;

— финансовая и инвестиционная поддержка регионов;

— оздоровление региональных и муниципальных финансов;

— развитие региональных финансов;

— ответственность участников межбюджетных отношений.

Оздоровление региональных и муниципальных финансов в первую очередь должно достигаться посредством повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в наращивании собственных доходов, рационализации бюджетных расходов, сокращении зависимости от финансовой помощи, обеспечении сбалансированности бюджетов, росте эффективности управления финансами.

Концепцией предусматривается установление мер взаимной ответственности участников межбюджетных отношений за соблюдение своих финансовых обязательств. Отмечается необходимость законодательного закрепления прав и ответственности органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления в области межбюджетных отношений.