Ключевые понятия

Организационно-властная система. Принцип преемственности.

Принцип разделения властей. Принцип субсидиарности

Принцип распределения полномочий. Принцип пропорциональности.

Принцип институционного равновесия. Принцип субординации

.

1. Становление и специфика организационно-властной системы Союзного государства

Вместе с формированием правовой системы становление Союзного государства предполагает и его организационное оформление (создание системы властных органов).

Структура организационно-властной системы Союзного государства напоминает структуру внутригосударственного механизма, имеющего в своем составе парламент, правительство и суд. Это порождает стремление оценивать ее с точки зрения теории конституционного устройства. Однако прямое сопоставление в данном случае невозможно, так как Союзное государство является союзом государств, а не собственно государством и соответственно подход к построению политической власти на уровне Союзного государства имеет свои особенности.

В то же время организационно-властная система Союзного государства отличается и от организационной структуры классических международных организаций (например, ООН и ее специализированных учреждений), в состав которых входят органы полного состава или пленарные органы (генеральные конференции или ассамблеи), исполнительные органы, а также самостоятельные секретариаты, выполняющие административные функции.

В наибольшей степени организационные структуры Союзного государства сравнимы с организационно-властной системой ЕС в силу определенного сходства юридического статуса Союзного государства и ЕС.

Следует отметить, что в настоящее время сформированы не все органы Союзного государства, предусмотренные Договором. Созданы и функционируют: Высший Государственный Совет, Совет Министров, Постоянный Комитет, Пограничный комитет, Таможенный комитет, Комитет по гидрометеорологии и мониторингу загрязнения природной среды, Телерадиовещательная организация Союзного государства. Предстоит образование Счетной палаты, Суда, Комиссии по правам человека, Парламента, отраслевых и функциональных органов управления. Функции Парламента до его формирования исполняет Парламентское Собрание Союза Беларуси и России.

2. Основные принципы построения организационно-властной системы Союзного государства

При выделении принципов построения организационно-властной системы Союзного государства следует учитывать специфику данного образования, которое по своей природе достаточно уникально и не вписывается в классические схемы конституционного и международного права. Можно вести речь о создании и функционировании его организационной структуры на основе принципов, характерных и для международной организации, и для единого государственного образования.

В рамках Союзного государства закреплен принцип разделения властей, применяемый во внутригосударственной организации, на что указывает наличие в организационной структуре законодательной (Парламент), исполнительной (Совет Министров) и судебной (Суд) ветвей власти. Такого рода система не дает возможности одним органам доминировать или вторгаться в пределы ведения других, позволяет контролировать их деятельность, не допуская «узурпации» одним или нескольким органом всей власти. Однако при более детальном рассмотрении такое четкое разделение властей в Союзном государстве в классическом виде не усматривается²⁷.

Здесь необходимо учитывать производно делегированный характер Союзного государства, соответственно следует вести речь о принципе распределения полномочий между союзными и национальными государственными органами.

На основе этого принципа союзные органы наделяются необходимыми полномочиями для достижения целей интеграции путем делегирования государствами-членами полномочий Союзному государству. В результате полномочия союзных органов приобретают не общий, а ограниченный целями Союзного государства делегированный, производный характер по отношению к суверенным правам государств-участников.

В силу делегированного характера полномочий союзные органы не могут осуществлять иных полномочий, кроме тех, которыми они наделяются согласно Договору, и принимать не предусмотренные им нормативно-правовые акты.

При этом даже ограниченные по своему характеру полномочия союзные органы не могут реализовать в полном объеме до проведения конституционных реформ в государствах-участниках (ст. 61 Договора). Это касается полномочий Высшего Государственного Совета и союзного Парламента в принятии по предметам исключительного ведения Союзного государства декретов и законов, имеющих прямое действие на территории государств-членов.

Основу содержания правоотношений между союзными органами и государственными органами государств-участников составляют право союзных органов принимать решения нормативно-правового характера и право контролировать их исполнение на территории государств-участ-ников.

В организационно-властной системе Союзного государства получил закрепление принцип институционного равновесия. В основе этого принципа лежит необходимость распределения и разграничения делегированной Союзному государству компетенции между союзными органами интеграционного объединения. Союзные органы действуют и издают нормативно-правовые акты в пределах компетенции, определяемой Договором о создании Союзного государства.

Компетенция принимать решения правотворческого и правоприменительного характера распределяется между союзным Парламентом, Высшим Государственным Советом и Советом Министров. Контрольными полномочиями обладают Совет Министров (контроль за исполнением государствами-членами права Союзного государства), Счетная палата (финансовый контроль за деятельностью союзных органов) и Суд (наблюдение за единообразным толкованием и применением норм права Союзного государства).

Отношения между государствами-участниками и интеграционным объединением строятся исходя из принципа субординации, определяющего их возникновение на основе властных полномочий Союзного государства, которые касаются не только функции организации сотрудничества государств-членов, но и непосредственной регламентации отдельных областей внутригосударственной жизни. Государства-участники Союзного государства подчиняют свою деятельность «наднациональной» организации в сферах, переданных последней в их ведение.

Сохранение баланса между интересами государств-участников и Союзного государства в организационно-властной системе последнего обеспечивается сочетанием элементов наднационального и межгосударственного (межправительственного) сотрудничества.

В организационно-властной системе Союзного государства одни органы выступают выразителями межгосударственного (межправительственного) начала (Высший Государственный Совет и Совет Министров), другие – выступают в качестве носителей наднационального начала (Суд и Счетная палата).

Лица, входящие в органы первого типа, действуют от имени и по поручению государств-членов, а в органах второго типа их члены действуют независимо, хотя и выдвигаются государствами-членами.

К отдельной группе органов относится Парламент Союзного государства, Нижняя палата которого избирается посредством проведения прямых выборов. Если будут проведены необходимые конституционные реформы, он может выступить в качестве независимого центра власти, более близкого по своей природе к органу государства, а не союза государств.

В отношении важнейших элементов организационно-властной структуры Союзного государства действует принцип преемственности. Высший Государственный Совет, Парламент и Совет Министров Союзного государства имеют своих предшественников в Сообществе Беларуси и России, затем Союзе Беларуси и России (Высший Совет, Парламентское Собрание, Исполнительный комитет). Договором о создании Союзного государства (ст. 70) предусматривается, что некоторые из предшественников будут функционировать до образования соответствующих союзных органов (Постоянного Комитета, Парламента).

В рамках дальнейшего развития организационно-властной системы Союзного государства представляется перспективным закрепление принципов субсидиарности и пропорциональности.

В соответствии с принципом субсидиарности на Союзное государство должны быть перенесены только те задачи, которые государства- участники не могут самостоятельно выполнить. При этом обоснованность вмешательства органов Союзного государства должна быть доказана исходя из положений учредительных актов.

Принцип пропорциональности устанавливает положение, когда «связанные с принятием союзного нормативного правового акта отрицательные последствия не должны перевешивать его положительного результата, что позволит наделить законодательные органы Союзного государства свободой усмотрения в выборе более «щадящей» формы нормативного правового акта»²⁸.