Тема 4.7. Система законодательства

Понятие и элементы системы законодательства. В свое время известный русский ученый Д.И. Менделеев замечал, что задача науки «состоит в отыскании общего», в выявлении взаимосвязи между множеством элементов. Справедливо это и для юридической науки, поскольку правовое пространство, в контексте которого формируется и развивается человек, его отношения с окружающими, состоит не из отдельных, друг с другом несвязанных, изолированных правовых явлений и процессов, а, напротив, представляет собой сложно организованное, относительно самостоятельное целое, где все элементы этого пространства находятся в функционально-структурных, иерархических связях, взаимодействуют и взаимообусловливают друг друга. Поэтому от правовой науки требуется понимание этой совокупности явлений и процессов в их системной связи.

Само понятие «система» одно из самых древних, его первое смысловое становление связана с древнегреческой философией, там данный термин понимался как целое, состоящее из частей. Так, например, согласно Аристотелю системой «называется то, у чего не отсутствует ни одна из частей, в составе которых оно именуется целым от природы, а также – то, что объемлет объемлемое им вещи таким образом, что эти последние создают нечто единое»²⁶⁶. Немецкий философ И. Кант определяя систему как «единство многообразных знаний, объединенных одной идеей». Другой немецкий философ Г.В.Ф. Гегель писал, что система «есть развертывающаяся внутри себя единство, оставляющееся во всем процессе этого развертывания таковым, т.е. целостностью»²⁶⁷. Однако одним из первых кто применил системный анализ к исследованию общественных процессов, был, пожалуй, К. Маркс. Опираясь на теоретические разработки Г.В.Ф. Гегеля, он рассматривал отдельную формацию как сложно организованную систему, состоящею из элементов и подсистем, находящихся во взаимодействии, в многообразии противоречивых внутренних связей. Причем элементы и подсистемы общественно-экономической формации анализируются им как в многообразии внутренних связей, так, и внешних связей²⁶⁸.

Сегодня под термином «система» принято понимать множество взаимосвязанных элементов, обладающих определенной упорядоченностью и относительно устойчивым единством, которое характеризуется внутренней целостностью, выступающее по отношению к окружающей действительности как единое целое²⁶⁹. В свою очередь под системностью в праве понимается соединение по содержательным признакам определенных правовых частей в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования²⁷⁰.

Одними из важных системно-правовых явлений в национальной правовой жизни выступают система права и система законодательства. В своей сути первое и второе выражают в системном виде один и тот же феномен – право, но с разных сторон. Система права (о ней пойдет речь в главе 8) складывается под воздействием объективных процессов, т.е. на основе существующих в конкретной общественной среде различных видов отношений, а система законодательства возникает в процессе целенаправленного формирования и упорядочения правового материала правотворческими органами власти.

Система законодательства, впрочем, как и любая другая система, имеет сложно организованное и структурированное множество взаимосвязанных элементов, совокупность которых формирует качественно новое явление – целостность. При этом «целостность» подчеркивает завершенность этапов становления и развития системы, отражает ее относительную стабильность и устойчивость как самостоятельного явления²⁷¹. Другими словами понятие «целостность» системы законодательства означает, что ее формированию и развитию способствовала целая серия различных политико-правовых, социально-экономических и этнокультурных процессов, которые сформировали ее в данном виде и качестве, а также то, что данная система находится в состоянии относительного равновесия. Конечно, это не означает, что внутри системы законодательства нет ни противоречий, ни недостатков. Они, бесспорно, существуют, однако, речь идет о сформировавшейся целостности взаимосвязанных правовых элементов, которые мы называем «система законодательства». В то же время данные противоречия между элементами можно рассматривать как источник развития и совершенствования этой системы, ее качественного обогащения.

В теории права существует узкий и широкий подход к пониманию сущности и содержания системы законодательства. Система законодательства в широком понимании – это система издаваемых уполномоченными на то правотворческими органами нормативно-правовых актов, в которых находит свое выражение внутренние содержательные и структурные характеристики права. В этом контексте данная система включает в себя акты, принятые в ходе непосредственного (всенародного) волеизъявления народа (референдум), нормативно-правовые акты высших органов законодательной власти (законы) и иные нормативные акты, издаваемые другими правотворческими органами: федеральной исполнительной властью (подзаконные акты президента, правительства, министерств и ведомств) и властью субъектов федерации (указы и распоряжения президентов республик, постановления и распоряжения глав администрации краев, областей и проч.), а также органами местного самоуправления и администрацией тех или иных предприятий, организаций и учреждений.

Однако в рамках данного подхода стирается структурно-иерархическое строение и взаимодействие между различными актами издаваемые теми или иными органами власти, особенно грань между законом и подзаконными актами, что создает предпосылки для коллизий и произвола со стороны различных органов управления. Например, в ряде случаев подзаконные акты различных управленческих органов, их решения и постановления подменяют собой закон, имеющего высшую юридическую силу. Другими словами подобная формулировка системы законодательства, как некоторой «суперсистему» охватывающей все многообразие законов и различных подзаконных актов, может быть и имеет свою познавательную ценность в плане исследования внутренних связей, взаимосвязей и противоречий в действующем нормативно-правовом материале в контексте его оптимизации и совершенства, однако, использование такого подхода в качестве формирования юридического термина представляется неоправданным. Дело в том, что широкая трактовка законодательства страдает расплывчивостью и неопределенностью, а одно из главных требований к юридической терминологии – это четкость и недвусмысленность содержания обозначаемого ими понятия. Следует согласиться с позицией ряда авторов, которые отмечают, что «долгое время “широкая” трактовка законодательства была удобна и использовалась как легальное средство “размывания” закона, подмены его подзаконными актами. Для правового государства это неприемлемо. Законы и подзаконные акты должны быть четко “разведены”»²⁷². Хотя существуют и иная точка зрения. Так, например В.Н. Синюков полагает, что подзаконные акты всегда ближе к непосредственной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в различных средах специализированной деятельности (ведомственной, региональной). Нет сомнений, с точки зрения автора, что существует проблема нарушение законодательства через ведомственные и правительственные акты, однако, это «скорее всего, не столько негативный, сколько весьма обнадеживающий социальный феномен, свидетельствующий о том, что подзаконная сфера “застоя” занимала самостоятельную позицию по отношению к действующему законодательству, что говорит о ее зрелости и большой жизненной адекватности по сравнению с любым иным видом источников правовой системы»²⁷³.

С позиции узкого подхода под системой законодательства понимается только взаимосвязанная совокупность правовых элементов, таких как законы и законодательные акты, принятые правотворческими органами власти, образующие единую целостность. Данный подход акцентирует внимание на принципе верховенства закона, его основополагающую роль в формировании правового пространства государства, его единства и целостности, учитывая при этом, различную природу и юридическую силу законодательных и подзаконных актов. Действительно именно принцип системно-иерархического строения (властно-субординационные отношения между различными органами публичной власти, принимающих те или иные нормативно-правовые акты) и юридической силы актов (т.е. место нормативного акта в иерархии нормативно-правовых актов, когда ниже стоящие акты должны быть адекватны и непротиворечивы актам вышестоящих органов) могут в полной мере обеспечить единство и целостность правовой система, обеспечить режим законности и правопорядка.

Структура системы законодательства. В зависимости от выбранных критериев система законодательства может быть структурирована по различным основаниям: 1) в зависимости от предмета правового регулирования, т.е. от вида общественных отношений урегулированных правом, выделяют горизонтальное строение системы законодательства; 2) в зависимости от юридической силы и иерархически построенной системы государственных органов, принимающих те или иные нормативно-правовые акты, выделяют вертикальное строение системы законодательства; 3) с учетом федеративной структуры и круга полномочий федеральной власти и субъектов федерации, выделяют федеральное строение системы законодательства.

Горизонтальное (отраслевое) строение системы законодательства, обусловлено предметом правового регулирования, т.е. фактическими общественными отношениями. На основе данного критерия выделяют различные отрасли законодательства, совпадающие с отраслями права. Например, конституционное право – конституционное законодательство, уголовное право – уголовное законодательство, гражданское право – гражданское законодательство и т.п.

Однако кроме отраслевого строения законодательства, т.е. исходя из специфики (вида) регулируемых общественных отношений, выделяют также комплексно-отраслевое строение, складывающиеся в зависимости от объекта (сферы) правового регулирования. В этом случае структурирование отраслей законодательства происходит по комплексному принципу: во-первых, с учетом комплексных вопросов (проблем) регулированием которых заняты те или иные органы государственной власти, т.е. сфера компетенции того или иного государственного органа; во-вторых, комплексному принципу складываются отрасли законодательства путем объединения различных институтов права определяющих и регулирующих правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, пенсионеров, ветеранов и т.п.). С этой точки зрения выделяют законодательство об обороне, законодательство о транспорте, здравоохранении, природоохранное законодательство и т.д.

Таким образом, комплексная отрасль законодательства представляет собой нормативно-правовой массив, располагающийся над основной, базовой отраслью или отраслями законодательства, выделенная применительно к сферам государственного управления.

Вертикальное (иерархическое) строение системы законодательства отражает иерархию публично-правовых органов власти и строение нормативно-правовых актов по юридической силе. Так, систему российского законодательства по этому критерию можно представить как систему нормативно-правовых актов, где каждый нижестоящий акт, изданный тем или иным правотворческим органом власти, подчиняется и конкретизирует вышестоящий нормативный акт. Во главе российского законодательства стоит Конституция РФ, затем идут конституционные и обычные федеральные законы, далее следует система подзаконных нормативно-правовых актов.

Федеративное строение системы законодательства основано на федеративной форме государственно-территориального устройства и распределении правотворческих полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ. В соответствии с этим можно выделить три уровня, по которым осуществляется структурирование нормативно-правового материала: 1) федеральное законодательство, выраженное в таких нормативных актах как Конституция РФ, Федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ иные нормативно-правовые акты центральных органов власти; 2) законодательство субъектов РФ, выраженное в конституциях республик, уставах краев, областей, автономных областей, округов, городов федерального значения, законах и иных нормативно-правовых актов издаваемых органами власти субъекта РФ (указы президентов республик, постановления глав администрации и т.д.); 3) законодательство органов местного самоуправления, состоящее из нормативных актов представительных и исполнительных органов местной власти (решения, постановления, распоряжения).

Понятие и виды законов. Закон является основной текстуальной формой нормативно-правового акта, имеющий высшую юридическую силу, принимаемый исключительно органами государственной власти, уполномоченными на то органами государства, по наиболее важным, общественно значимым вопросам. Закон является стержнем всей национальной правовой системы, основой становления и развития законодательства стран с романо-германской правовой системой. Именно в данных системах закон становится одним из значимых и неотъемлемых явлений юридико-политической организации и правовой жизни общества. Он привлекает особое внимание у исследователей и практиков. Вместе с тем изучение сущности и значение закона в национально-правовом бытие обусловило появление различных определений, классификаций этого сложного и многогранного явления.

В отечественной юридической мысли также существует целое многообразие определений закона, акцентирующих внимание на различных его свойствах, атрибутах и признаках. Так, например русский юрист и философ И.А. Ильин определяя закон как совокупность правил говорящих не о том, что существует на самом деле, но о том, как следует людям жить, действовать и поступать. Он указывает на «постоянный и необходимый порядок, который людям надлежит осуществлять в их деятельности». Закон, тем самым, заключает автор, предписывает людям определенный (должный) порядок отношений и известное внешнее поведение в их совместной жизни²⁷⁴. В свою очередь если И.А. Ильин акцентировал внимание на свойствах закона, т.е. способности устанавливать известный внешний порядок человеческих взаимоотношений, то Е.Н. Трубецкой, напротив, в качестве главного признака закона выделял авторитетность органа (общественно признанный) его издававшего. В своей «Энциклопедии права» он отмечает, что под «законом в тесном смысле» необходимо понимать «норму, установленную высшим, в пределах каждой данной правовой организации, правовым авторитетом», а под «законом в обширном смысле слова» следует иметь ввиду «всякую юридическую норму, установленную прямым велением того или другого внешнего авторитета»²⁷⁵.

Другой отечественный юрист Г.Ф. Шершеневич уделял внимание формально-юридическим свойствам закона, под которым он понимал «норму, т.е. общее правило, рассчитанное на неограниченное число случаев», исходящее «непосредственно от государственной власти в установленном заранее порядке»²⁷⁶. Политический философ и юрист А.Д. Градовский видел в законе также «наиболее общее правило», установленное государством и определяющее совокупность «однородных отношений», служащих основанием для «разрешения спорных случаев» в ходе юридической практики²⁷⁷. Представитель Санкт-Петербургской юридической школы Л.И. Петражицкий уделял особое внимание – психологической характеристике, стороне закона отмечая при этом, что законы это «представляемые односторонние правовые распоряжения кого-либо, поскольку они являются нормативными фактами, т.е. поскольку подлежащие представления оказывают соответственное влияние на чью-либо правовую психику, возбуждая или устраняя, или изменяя императивно-атрибутивные переживания»²⁷⁸. Схожие представления о законе излагал классик консервативной мысли К.П. Победоносцев. Критикуя понимание закона, как «правила для внешней деятельности, как механического уравнителя всех разнообразных отправлений человеческой деятельности», он обосновывал что, по сути, закон, с одной стороны, представляет собой общеобязательное правило, а с другой, заповедь. И именно на этом понятии «утверждается нравственное сознание о законе», поскольку нарушение закона влечет не только санкцию, т.е. внешнее воздействие на правонарушителя, но и «немедленно обличается в душе у нарушителя его совестью»²⁷⁹. Представитель русской социологической школы права Г.Д. Гурвич видел в законе нормативный факт, отражающий справедливость и правовые ценности, покоящегося на коллективном признании и воплощаемого специальными правоприменительными органами, а задача всей юридической техники по его мысли состоит исключительно в обнаружении нормативных фактов в социальной действительности, их формулировании и систематизации²⁸⁰.

Рассматривая юридическую традицию понимания закона, русский юрист М.Н. Коркунов отмечал, что не нельзя смешивать закон в научном смысле и в смысле юридическом. Так, ученый отмечал, что «в отличие от нормы, как правила должного, могущего быть нарушенным и служащим причиной человеческих действий, закон в научном смысле есть лишь выражение действительно существующего однообразия явлений, не допускающего отступлений, и потому самому не могущему быть причиной этих явлений». В свою очередь в юридическом смысле закон, это совокупность юридических норм, которые «не выражают того, что есть, а указывают лишь, что должно быть; они могут быть нарушаемы, они вместе с тем служат причиной явлений, а именно – всех тех явлений, совокупность которых образует юридический быт общества»²⁸¹.

Современной юридическая мысль, интегрируя все эти научные разработки, выделяя следующие основные юридические признаки закона:

• закон является нормативно-правовым актом, поэтому обладает нормативностью, общеобязательностью и государственно-волевым характером. Является наиболее устойчивым и стабильным по сравнению с иными нормативными актами и подвергается изменение, дополнению или отмене лишь в исключительных случаях в силу объективной общественной необходимости;

• принимаются только высшими законодательными (представительными) органами государственной власти или непосредственно народом в результате референдума;

• имеет высшую юридическую силу по сравнению с другими нормативно-правовыми актами;

• регулируют наиболее важные и основополагающие общественные отношения, он принимается высшим законодательным органом по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни, определяемые исключительно компетенцией этого высшего органа. В них формулируются принципы общественного строя, политико-правовой организации, правовые основы системы государственной власти, местного самоуправления и т.д.;

• имеют особый процессуальный порядок принятия, изменения и отмены;

• первичный характер содержащихся в законе норм, в свою очередь, все иные акты призваны в основном детализировать и конкретизировать правовые положения, указанные в законе;

• каждый закон имеет особый предмет регулятивного воздействия, в качестве которого выступают особая экономическая, политическая, социальная и иная среды общественного взаимодействия.

Таким образом, резюмируя вышеперечисленные признаки можно охарактеризовать закон как вид нормативно-правовых актов, принимаемый в строгом процессуальном порядке представительными органами власти, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее основополагающие вопросы государственной и общественной жизни, обусловленные предметом регулятивного воздействия.

Многообразие законов требует своей классификации и системно-иерархического построения. Ведь совокупность законов действующих в той или иной национальной правовой системе находятся в системно-иерархических отношениях друг с другом, формируют свою собственную структуру. В этом плане конечно права профессор М.Н. Марченко в том, что «вне системности, органичной взаимосвязи и взаимозависимости законов, с одной стороны, и их иерархичности взаимообусловленности – с другой, невозможно, а точнее бессмысленно было бы говорить не только об их эффективности, но даже об их сколько-нибудь социальной значимости. Ибо таковых в принципе могло бы и не быть» ²⁸².

По степени важности и юридической силы законы традиционно в юридической литературе подразделяют на: основные (или конституционные) и простые (или обыкновенные). Основные (конституционные) законы закрепляют основы общественного и государственного строя, выступают юридической базой для текущего законодательства. Прежде всего, это конституция, устанавливающая принципы правового взаимодействия личности, общества, государства, форму государственного устройства, форму правления политико-правовые механизмы осуществления власти и т.п., а также законы конкретизирующие (наполняющие конкретным нормативным содержанием и юридическим механизмом) конституционные положения. Кроме того, к числу основных законов относятся и все те юридические нормы, которым законодатель придает особенно важное значение и желает сообщить им характер твердости и постоянства ²⁸³. Например, это установление правовых принципов развития определенных видов отношений в той или иной сфере общественного взаимодействия.

Конституция занимает ведущее место в системе нормативно-правовых актов, поскольку является юридическим каркасом всей общественной системы в стране, обеспечивает правовое, политическое и социально-культурное единство общества, гарантирует внутреннее единство и непротиворечивость норм национальной правовой системы²⁸⁴. Кроме того, конституция формирует цель и стратегию правового развития страны, основные принципы и приоритеты правовой политики. Тем самым данный государственный документ, имеющий высшую юридическую силу по сравнению с другими законами, содержит исходные положения для правотворческой и законотворческой деятельности, правоприменительной практики, а также формирует правосознание граждан и должностных лиц, является гарантом стабильности базовых социально-экономических и политико-правовых институтов, обеспечивает преемство и воспроизводство национально-правового бытия нации.

В теории права принято разделять конституции на писаные и неписанные, а также на фактическую и юридическую. Писаные конституции представляют собой официальный документ высшей юридической силы принятый на всенародном голосовании (например, Конституция РФ принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.), в свою очередь, под неписанной понимают совокупность конституционных институтов, обычаев и традиций (например, в Англии). Фактическая конституция отражает реальные отношения в обществе, фиксирует сложившийся баланс интересов, борьбу классов и т.п., существующие конституционные отношения и обычаи. Юридическая конституция представляет собой взаимосвязанную систему норм оформляющих эти отношения, баланс, обычаи, существующие конституционные институты.

Конституционные законы, их список всегда определен в каждом конкретном государстве. Так, например, в Российской Федерации перечень конституционных законов и предмет их регулирования исчерпывающе указан в Конституции РФ. Это законы: о порядке деятельности Правительства РФ, судебной системы, Конституционном Суде, чрезвычайном положении и т.д. всего список насчитывает 14 пунктов.

Простые (обыкновенные) законы принимаются на основании и в целях реализации конституционных положений, составляют текущее законодательство (поэтому их и называют еще текущими). Процедура принятия этих законов значительно упрощена, по сравнению с конституционными законами, они оказывают регулятивно-правовое воздействие на различные сферы общественной жизни, т.е. устанавливают общие правило правового взаимодействия между участниками в той или иной сфере человеческой деятельности. Текущие законы в свою очередь подразделяются на органические (или кодифицированные) и чрезвычайные законы.

Органические (кодифицированные) законы представляют собой единый и внутренне согласованный, непротиворечивый нормативно-правовой акт. Его отличает высокий уровень нормативно-правовых обобщений, призванных комплексно регулировать определенную сферу общественной жизнедеятельности (например, кодексы по различным отраслям национального законодательства).

Чрезвычайные (исключительные) законы – это нормативно-правовые акты, принятые при наступлении исключительных ситуаций, т.е. в кризисных обстоятельствах природного, техногенного или социального, политического, экономического характеров. Как правило, данные законы носят временный характер и действуют до того, пока не исчезнут причины общественной конфликтогенности и напряженности, вызванных разного рода факторами.

Нормативно-правовые акты, изданные на основе и во исполнение законов, именуются подзаконными актами. Их отличие от законов в основном сводятся к ряду моментов²⁸⁵: во-первых, законы являются актами высших представительных (законодательных) органов государственной власти, а подзаконные акты, напротив, принимаются органами и должностными лицами исполнительной власти; во-вторых, если законы регулируют наиболее значимые, основополагающие общественные отношения, то подзаконные акты регулируют все иные общественные отношения, которые нуждаются в регулятивно-правовом воздействии, а также развивают, конкретизируют и детализируют положения закона; в-третьих, законы обладают высшей юридической силой, в свою очередь, подзаконные акты по своей юридической силе уступают законам, подчинены им, отменяются и перестают действовать при их противоречии или несоответствии законам; в-четвертых, закон формулируется (разрабатывается) и принимается коллективно соответствующим представительным органом государственной власти, а подзаконные акты могут приниматься как коллективно, так и индивидуально уполномоченными должностными лицами исполнительной власти; в-пятых, законы принимаются в строгом процессуальном порядке, а подзаконные акты принимаются в менее строгом и детализированном порядке.

Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц. Следует отметить, что нормативно-правовой акт существенно отличается от других форм позитивного права, он представляет собой не акт применения нормы, как правовой обычай или юридический прецедент, а акт ее установления. Поэтому действие последнего точно определено не только по отношению к месту действия, но и по отношению ко времени и кругу лиц. Другими словами нормативно-правовой акт действует с момента своего издания, на определенном месте и на конкретную группу лиц, так что все совершившееся до его издания не подлежит под его властно-регулятивное воздействие²⁸⁶. Иначе говоря, специфика функционирования нормативно-правового акта обусловлена временными, пространственными и субъективными характеристиками.

Действие нормативно-правовых актов во времени. Под началом действия, функционирования нормативно-правового акта, как правило, понимают признание за ним с конкретного момента времени определенной юридической силы, т.е. четкого места в системной иерархии актов национального законодательства, а под окончанием его действия момент прекращения юридической силы нормативно-правового акта. Хотя следует сделать оговорку, что в процессе правовой жизни общества может возникнуть и возникают ситуации когда опубликованный, но еще не вступивший в действие нормативно-правовой акт все же обладает определенной юридической силой, поскольку он уже является составной частью существующего законодательства и может быть отменен только в том же порядке, какой предусмотрен для юридических актов, хотя и не вызывает еще таких юридических последствий, какие вызывает уже действующие акты²⁸⁷.

Следует выделить несколько вариантов вступления в юридическую силу нормативно-правовых актов:

• по истечению определенного срока после его официального опубликования. Так, например, федеральные законы нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти РФ вступают в юридическую силу на территории РФ по истечению десяти дней после их опубликования. Акты Президента РФ и Правительства РФ вступают в силу по истечению семи дней после их официального опубликования. Акты министерств и ведомств соответственно после десяти дней после их опубликования и подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции;

• посредством указания в тексте нормативно-правового акта срока вступления этого акта в действие;

• через указание на иные обстоятельства, с которыми связываются вступление акта в юридическую силу (например, «с момента подписания», «с момента опубликования», «с момента утверждения» и т.д.). Кроме того, есть часть нормативно-правовых актов, которые не публикуются, а рассылаются в соответствующие ведомства, учреждения и организации. Они вступают в юридическую силу с момента их получения этими органами, если иное не предусмотрено в самом тексте акта.

Прекращение действие нормативно-правового акта, или иными словами утратой юридической силы следует считать следующие обстоятельства:

• истечение срока действия, на который был принят тот или иной нормативно-правовой акт (так называемые срочные акты, имеется виду указанный срок действия их юридической силы);

• отмена действия нормативно-правового акта уполномоченным на то органом, с изданием соответствующего «акта отмены»;

• в связи с фактической заменой нормативно-правового акта новым принятым актом, регулирующим ту же группу общественных отношений.

Принятый государственными органами нормативно-правовой акт распространяет свое действие на те общественные отношения, которые возникли после его принятия, т.е. становясь причиной этих уже правовых явлений. Поэтому действие актов, как правило, обращены в будущее, на поведение, совершенное с учетом получения нормативно-правовым актом юридической силы. Отсюда вытекает весьма важный правовой принцип, в соответствии с которым нормативно-правовые акты не имеют обратной силы, другими словами они не распространяются на отношения, протекающие между субъектами до момента вступления этого акты в юридическую силу (так называемое положение римского права: «Lex ad praeteriam non valet» - Закон обратной силы не имеет). В свою очередь нормативно-правовые акты, устанавливающие не новые правовые обременения (юридические обязанности), а, наоборот, устанавливают дополнительные права участников правовых отношений, то только в этом случае акту может быть предана обратная (ретроспективная) сила. Например, обратной силой могут наделяться нормативно-правовые акты, отменяющие или смягчающие уголовную или административную ответственность. Также ретроспективной силой пользуется нормативно-правовые акты тогда, когда в самом акте указано, что его предписания распространяются на общественные отношения, возникшие до его принятия.

И, последнее в юридической практике встречаются случаи, когда утративший юридическую силу нормативно-правовой акт в целом не применяется, однако, отдельные его положения могут применяться к длящимся правоотношениям, возникшим или существовавшим во время действия этого акта и не прекратившимся на момент его отмены (так называемый процесс «переживания» старого нормативного акта).

Действие нормативно-правовых актов в пространстве. По общему правилу нормативно-правовые акты по критерию действия в пространстве подразделяются на общие и местные. Под первыми понимают те акты, которые действуют на всем пространстве государственной территории. В свою очередь, местные акты, напротив, охватывают только известную часть территории государства и вне своей области не имеют юридической силы. Местные акты, как правило, обладают преимущественно историческим и этнонациональным характерами обусловлены размерами территории, местными правовыми обычаями и традициями.

В современной теории права при рассмотрении пространственных пределов действия нормативно-правовых актов выделяют два основных принципа: территориальный и экстерриториальный.

Территориальный принцип отражает действия нормативно-правового акта в пределах территории, на которую распространяется юрисдикция субъекта, издавшего этот нормативный акт. Здесь нормативно-правовые акты, как правило, подразделяются на:

• государственные, действующие на всей территории государства. При этом под государственной территорией понимается, все пространство находящееся по суверенной властью конкретного государства. Оно включает в себя: во-первых, сухопутную территорию (недра и континентальный шлейф); во-вторых, водную территорию, включающую внутренние вводы (морские воды, воды портов, воды заливов и т.д.), территориальное море – полоса прибрежных морских вод шириной не более 12 морских миль; в-третьих, воздушное пространство над сухопутной и водной территорией, а также территориальным морем; в-четвертых, территории военных и гражданских кораблей, речных и воздушных судов, космических кораблей и станций, а также других объектов находящихся в космосе и открытом море, принадлежащих данному государству;

• местные, т.е. акты территориальных органов власти, действие которых распространяется на определенную часть территории государства. Например, акты субъектов РФ действуют исключительно на территории соответствующего субъекта, акты органов местного самоуправления – на территории определенного муниципального образования;

• локальные – это нормативно-правовые акты, действующие на территории отдельно взятых предприятий, учреждений, организаций. Примером таких актов может служить устав той или иной организации.

Экстерриториальный принцип означает распространение действия нормативно-правового акта данного субъекта правотворчества за пределы территории его юрисдикции. Например, действие нормативно-правового акта за пределами государства, где он был издан (на территории посольств и дипломатических представительств за рубежом), а также при рассмотрении судом определенных внешнеторговых сделок, по некоторым делам о наследстве допускается использование иностранного законодательства.

Действие нормативно-правовых актов по кругу лиц. Исходя из данного содержания нормативно-правовые акты по общему правилу подразделяются на: общие и специальные. Общие акты простирают свое действие на всех граждан государства без различия их состояния и охватывают все подлежащие им отношения. Однако из этого правила есть исключение. Так, действующее уголовное законодательство РФ простирает свое действие не только на лиц, находящихся на территории России, но и на ее граждан находящихся за границей РФ.

Специальные нормативно-правовые акты, напротив, издаются для определенного круга лиц и отдельных (специальных) отношений, отличающихся специфическими свойствами, которые не соответствуют общим нормам и требуют, поэтому особых норм. Как отмечает известный русский юрист Е.Н. Трубецкой, данный вид нормативно-правовых актов «вызываются разнообразием целей общественной жизни и издаются в тех случаях, когда общее правило не может быть приспособлено к индивидуальному случаю, а потому они сами по себе не преследуют исключительно интересы отдельных лиц и вовсе не являются результатом произвола». Данный вид специальных нормативно-правовых актов, продолжает исследователь, «имеют в виду особенную природу известных отношений, которую они стремятся определить: таковы отношения мореходства, торговли, рабочего, военного класса и проч.»²⁸⁸.

Кроме общих и специальных актов, выделяют также более частные виды нормативно-правовых актов, например привилегии, которые устанавливают какие-либо преимущества в пользу тех или иных лиц или группы лиц. Предоставление определенному лицу привилегии означает предоставление определенных положительных прав, например, право на изобретение или освобождение от определенного общего предписания (от налогов и других повинностей). Привилегии в большинстве случаев оказываются необходимыми и составляют справедливое вознаграждение лица (группы лиц) за заслуги перед родиной, государством, обществом, организацией и т.п.

Таким образом, адресность нормативно-правовых актов обусловлена содержанием и назначением актов. Большая часть нормативных актов имеют значение для всех субъектов, как индивидуальных, так и коллективных, находящихся и осуществляющих свою деятельность на территории определенного государства. Применительно к Российской Федерации к таковым актом можно отнести Конституцию РФ, Федеральные конституционные законы и иные нормативно-правовые акты, закрепляющие основополагающие права, свободы и юридические обязанности субъектов. Другие нормативно-правовые акты имеют ограниченную значимость и адресованы лишь конкретной категории лиц (студентам, пенсионерам, военнослужащим и т.д.).

Имеет свои особенности действие нормативно-правовых актов в отношении иностранцев и лиц без гражданства, поскольку находясь на территории другого государства на них также простирается действие того законодательства в пространстве которого они находятся. Тем не менее, им не предоставляется некоторых прав (их еще называют дополнительные, например, ряд политических прав – право избирать и быть избранным) и не возлагаются определенные обязанности (например, обязанность службы в вооруженных силах страны). Кроме сказанного, в ряде случаев действующее законодательство страны может не распространяться на иностранцев. Примером этому могут служить определенные группы иностранцев (главы государств и правительств, сотрудники посольств и консульств), которые обладают дипломатическим иммунитетом и не подлежат уголовной и административной ответственности по законам страны пребывания.

Особую категорию адресатов нормативно-правовых актов составляют лица с двойным гражданством, а также беженцы и перемещенные лица. Особенности правового статуса лиц с двойным гражданством является то, что они становятся адресатами законодательства двух и более государств. В свою очередь беженцы, покинувшие страну в силу каких-то чрезвычайных обстоятельств (политическое преследование, стихийные бедствия, военные действия и т.п.), также становятся субъектами правовых отношений нескольких государств. Отличие вынужденных переселенцев от беженцев в том, что они по сути покинули не в целом суверенное государство, а какой-либо регион данной страны.

Нормативно-правовые акты Российской Федерации. Выше уже отмечалось, что в любой национальной системе законодательства существует системно-иерархические связи между различными видами нормативно-правовых актов. Применительно к Российской Федерации следует отметить, что основным критерием системной организации и классификации нормативно-правового материала является их юридическая сила. В этом плане системные связи характерны только для однопорядковых нормативных актов, т.е. между актами одного уровня, а системно-иерархическая связь устанавливается между нормативно-правовыми актами разных уровней (например, федеральными актами и актами субъекта федерации, равно как и между конституционными и обычными законами, между актами субъекта РФ и актами местного самоуправления). Системно-иерархическая организация отражает также то, что любой нормативно-правовой акт имеет двухстороннюю природу. Так, с одной стороны, он имеет относительную самостоятельность и является целостным правовым явлением, а с другой – эти особенности приобретают специфический оттенок в результате воздействия других частей (элементов) и всей правовой системы в целом, в состав которой данный акт входит. Именно благодаря тому, что отдельный акт обладает особенностью, он занимает соответствующее место в общей системе законодательства ²⁸⁹.

Правовая организация, основанная на юридической силе нормативно-правовых актов, отражает: во-первых, в системно-иерархическом плане, обязательный принцип соответствия актов нижестоящих органов государственной власти актам вышестоящих органов государственной власти, актов одного вида актам другого вида (например, соответствие подзаконных актов национальному законодательству); во-вторых, в контексте системного взаимодействия актов (актов одного уровня), исключение возможности одновременного действия двух разноуровневых актов, противоречиво регулирующих одинаковые общественные отношения. Поэтому, принцип организации нормативно-правового материала по юридической силе позволяет уяснить местно того или иного нормативно-правового акта в национальной правовой системе, специфику его системных и иерархических связей с другими нормативными актами.

Делая вывод, отметим, что юридическая сила нормативного правового акта означает свойство акта порождать определенные правовые последствия (права и юридические обязанности), тем самым, указывая на место данного акта в общей нормативно-правовой системе, зависящее от положения и компетенции органа власти, издавшего этот акт. Иными словами тот или иной нормативно-правовой акт занимает определенную позицию (ступеньку) на властно-иерархической лестнице, находится в соподчиненности с другими актами, а соотношение последних характеризуется верховенством одних актов над другими, обусловленное их юридической силы. Таков принцип построения отечественной системы нормативно-правовых актов, которая включает следующие уровни (виды актов):

1. Конституция РФ, т.е. Основной Закон, обладающий высшей юридической силой, принимаемый и изменяемы в особом порядке и регулирующий основополагающие общественные (общенациональные) отношения, связанные с политико-правовым взаимодействием личности, общества, государства;

2. законы, устанавливающие общие правила поведения в тех или иных сферах общественной жизнедеятельности, имеющие устойчивый и стабильный характер, нормы которого рассчитаны на длительный период времени. При этом законы не должны противоречить действующей Конституции, т.е. издаваться в соответствии с ее положениями;

3. подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти РФ в пределах их компетенции на основе и во исполнение законов.

Конституция РФ принята 12 декабря 1993 г. путем всенародного голосования – референдума. Конституционно-правовое развитие российской правовой системы имеет относительно не долгий период. Действующая Конституция РФ является пятой по счету, принятой после Октябрьской революции 1917 г. (первая конституция Росси была принята 10 июля 1918 г., вторая конституция РСФСР 1925 г., третья – 1937 г., четвертая – 1978). До этого времени (т.е. до 1917 г.) вообще не было конституции в общепринятом смысле этого слова. Однако некоторые ученые все же не так скептически оценивают прошлое политико-правовое развитие страны, указывая на то, что в недрах юридического бытия русского народа формировались собственные национальные конституционные институты, обычаи и традиции, существо которых сохранялось и воспроизводилось несмотря на различные повороты «исторической судьбы» ²⁹⁰.

Современная Конституция РФ стоит в центре правовой системы России и занимает ведущее место, поскольку является основным нормативно-правовым актом в РФ, имеет статус закона (Основного Закона) и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормативно-правовым актам (законам и подзаконным актам). Конституция имеет системообразующий характер, т.к. в комплексе формирует основы взаимодействия личности, коллективов, государства, общества, организует систему органов государственной власти, местного самоуправления и их взаимодействие друг с другом. Другими словами конституция имеет многофункциональный характер, т.к. она по своей природе и изначально является не только юридическим документом, но и политическим, идеологическим, социально-культурным актом. Закрепляет социально-политическую, экономическую и национально-правовую сущность государства, является основой для построения и развития системы права и системы законодательства (т.к. любая без исключения отрасль права и законодательства берет свои истоки в Конституции РФ), устанавливает определенный режим законности и правопорядка. Кроме того, Конституция институционально и структурно организует публично-правовые и частноправовые взаимодействие между субъектами права (гражданином, организациями, государством), обеспечивает консолидацию и выражение общечеловеческих и национальных приоритетов развития.

Действующая Конституция РФ имеет прямое действие. Вообще в теории права различают две формы прямого действия конституционных норм: непосредственное и опосредованное. Идея непосредственного прямого действия, закрепленная в частности в Конституции РФ, означает, что права, свободы и юридические обязанности, предусмотренные Конституцией, осуществляются непосредственно на ее основе, кроме тех случаев, когда она предусматривает , что условия и порядок их осуществления определяется, конкретизируется и детализируется иным законом. Другими словами Конституция действует непосредственно, если соответствующие общественные отношения, урегулированные конституционными средствами и их достаточно для разрешения конкретной жизненной ситуации. Данное обстоятельство имеет важное значение при возникновении коллизий в праве. Например, возможны коллизии между Конституцией и законом. Они разрешаются с постановлением о высшей юридической силе Конституции, а если возникают коллизии между законами, то в этом случае действует тот закон, который соответствует федеральной конституции не только по букве, но и по духу ²⁹¹.

Законы РФ подразделяются федеральные законы, действующие на всей территории государства и законы субъектов Российской Федерации, соответственно, законы, действующие на территории того субъекта Федерации, где они были приняты. В свою очередь Федеральные законы подразделяются на Федеральные конституционные законы и иные федеральные законы. Суть конституционных законов заключается в том, что они регулируют основополагающие общественные отношения, связанные с функционированием государства, организации социально-правового взаимодействия между гражданами, организациями, органами государственной власти. Таким образом, конституционные законы определяют основные начала государственного и общественного строя, правовое положение личности, коллективов, организаций. Федеральные конституционные законы условно подразделяются на законы, вносящие поправки к действующей Конституции РФ (к главам 3 – 8), а также законы, принимаемые по наиболее важным вопросам, указанным в Конституции. В силу важности и значимости данных актов принятие конституционных законов предполагает более сложный и детализированный механизм, отличающийся от порядка принятия других законов. Для принятия таких законов необходимо согласие не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы РФ с последующим одобрением не менее 3/4 членов Совета Федерации РФ. Специфика данных видов закона, как отмечалась выше, заключатся также и в том, что их принятие предусмотрено Конституцией РФ.

Федеральные законы принимаются и действуют в строгом соответствии с конституционными актами (Конституцией РФ и федеральными конституционными законами), регламентируют определенные и ограниченные сферы общественной жизни. Данный вид нормативно-правовых актов составляют текущее законодательство, направленное на урегулирование протекающих в обществе социально-политических, экономических, культурных, этнонациональных и иных общественных процессов. Порядок принятия федеральный законов боле упрощенный по сравнению с федеральными конституционными законами. Они принимаются простым большинством депутатов Государственной Думы РФ и получают одобрение членами Совета Федерации РФ по тому же принципу – простым большинством.

Законы субъектов (или акты регионального правотворчества) Федерации регулируют те же общественные отношения и в тех же сферах жизнедеятельности общества только распространяют свою юридическую силу на определенную территорию (территорию субъекта РФ). Специфика данных нормативно-правовых актов заключается в том, что они должны соответствовать нормам федерального законодательства. Причем представительные органы власти субъектов Федерации призваны осуществлять свою законотворческую деятельность не только в «жестком» соответствии с федеральным законодательством, но и в рамках единой правовой политики государства²⁹².

Подзаконные нормативно-правовые акты РФ являются практически самым разветвленным и многочисленным видом позитивного права. Связано это в первую очередь с тем, что если в законах зафиксированы лишь общие правила поведения, в содержании которых отражены в единстве и целостности индивидуальные, общественные и государственные интересы и ценности, то подзаконные нормативно-правовые акты как раз призваны конкретизировать и детализировать основные, принципиальные положения законов применительно к специфике и особенностям интересов конкретного характера. Именно последнее, т.е. согласование общественного и индивидуального интереса, обеспечивает эффективность правового регулирования общественных отношений. Только в этом случае, когда осуществляется, в процессе правовой регламентации общественных отношений, согласование индивидуального, общественного и государственного интересов национальная система нормативно-правовых актов будет стабильны и адекватна существующей в обществе правокультурной среде, равно как и осуществлять регулятивное воздействие на общественные процессы с минимальным применением механизма государственного принуждения. Справедливы в этом плане слова немецкого философа Г.В.Ф. Гегеля: «Если… интересы (государства) совпадают с их (людей) собственными, они отстаивают и саму правовую форму; однако подлинной движущей ими внутренней силой является именно их интересы, а не правовая форма»²⁹³.

Правотворческие нормативно-правовые акты представляют собой акты компетентных органов власти, обладающие меньшей юридической силой, чем законы, полностью основаны на них и не могут противоречить им. По своему содержанию подзаконные акты , как правило, принято подразделять на общие, ведомственные, региональные, местные и внутриорганизационные (или локальные)²⁹⁴.

Общие подзаконные акты – это нормативно-правовые акты высших органов исполнительной власти, действие которых распространяется на всех лиц и на всей территории страны. Это акты общей компетенции, направленные на урегулирование и координацию социально-экономических, политических и иных конкретных проблем общественной жизни. По своей юридической силе и значению этот вид подзаконных актов являются важной формой и источником российского права и в иерархии нормативно-правовых актов идут сразу же после законов.

Общие подзаконные акты в свою очередь подразделяются на указы Президента РФ и постановление Правительства РФ. Нормативные указы Президента РФ имеют высшую юридическую силу среди системы подзаконных актов и направлены на регламентацию различных сторон общественной жизни, связанную с государственным управлением. В этом контексте указы представляют собой не законодательный, а исполнительно-распорядительный акт. Согласно действующей Конституции РФ (ст. 80, п. 3) Президент РФ, определяя «основные направления внутренней и внешней политики государства» издает соответствующие нормативные акты (указы) и действует при этом не иначе, как «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами и имеют одинаковую юридическую силу на всей территории РФ. Постановления Правительства РФ – это подзаконные нормативные акты, принимаемые в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и указами Президента РФ, призванные в необходимых случаях урегулировать более частные вопросы государственного управления социальными, экономическими, политическими процессами. Правительство РФ является одним из главных институтов публичной власти, занимает центральное место и играет ведущую роль в единой системе исполнительной власти, осуществляет повседневное и централизованное управление страной, обладает весьма широкими и разнообразными полномочиями (разработка, представление государственного бюджета и, соответственно, его исполнение, обеспечения единой финансовой, кредитно-денежной политики, управление федеральной собственностью и т.д.).

Под ведомственные актами имеется ввиду такие акты, как приказы министров, инструкции, положения, разъяснения о порядке применения того или иного положения в определенной сфере деятельности, инструктивные письма, направленные подчиненным органам. Ведомственные акты издаются не только в соответствии с законом, но и с указами Президента, актами Правительства и могут быть отменены или приостановлены в своем действии Правительством РФ. Поэтому издание любого ведомственного нормативного акта должно быть основано на специальном указании вышестоящих органов власти. Свою юридическую силу они распространяют на все подведомственные министерствам и ведомствам организации, учреждения, должностных лиц. В свою очередь, данные нормативно-правовые акты, так или иначе затрагивающие права, свободы и иные законные интересы граждан подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а затем через десять дней после регистрации – опубликованию.

Региональные акты – это подзаконные акты субъектов РФ, юридическая сила которых ограничена подвластной им территорией. К ним относят постановления и распоряжения правительств, указы и распоряжения президентов республик, постановления и распоряжения глав администрации краев, областей, городов федерального подчинения и иных субъектов Федерации. Эти акты также издаются в полном соответствии с федеральным законодательством, на основе и во исполнения законов.

Местные подзаконные акты – это нормативно-правовые акты, возникающие в процессе реализации территориального общественного самоуправления²⁹⁵. Нормативные предписания институтов власти местного самоуправления обязательны для всего населения, проживающего на территории муниципального образования. Их специфика заключается в том, что они имеют локальную, ограниченную сферу действия (территорию муниципалитета) и регулируют как управленческие, так и непосредственные социальные, производственные, коммерческие, учебные и иные отношении.

Внутриорганизационные (локальные) акты представляют собой нормативно-правовые акты, которые издаются различными организациями, учреждениями с целью регламентации внутренних вопросов и распространяются исключительно на членов этих организаций, учреждений. Данные акты регулируют самые разнообразные отношения, возникающие в конкретной деятельности государственных учреждений, предприятий, воинских частей и других организаций.

Правотворческий и законотворческий процесс. В силу особой значимости законов порядок их подготовки, рассмотрения и принятия предполагает соблюдение специальных процедур, которые определяются Конституцией РФ и регламентами деятельности соответствующих представительных органов государственной власти. Данные процедуры имеют несколько стадий, которые принято называть стадиями законотворчества. Под законотворческой деятельностью принято понимать деятельность представительных (законодательных) органов власти, в содержание которой входит подготовка, издание и совершенствование нормативно-правовых актов, осуществляемая строго определенном законом порядке.

Однако не следует отождествлять между собой такие понятия как «правотворчество» и «законотворчество». Хотя оба эти понятия и имеют много общего, а именно то, что они связаны с правообразованием и совершенствованием правовой системы, тем не менее, эти два процесса не совпадают по содержанию, поскольку правотворческий процесс как понятие шире и объемней, чем законотворческий процесс. Можно сказать, что законотворческий процесс по своей сути, это заключительный, соответственно, наиболее важный и значимый этап правотворческой деятельности.

Правотворчество представляет собой составную часть объективного процесса правообразования, когда под влиянием различного рода факторов в обществе формируется и осознается потребность в совершенствовании действующей национальной правовой системы²⁹⁶. Процесс правотворчества отражает совместную деятельность всех уполномоченных на то органов государственной власти, осуществляемую совместно с институтами гражданского общества (местное самоуправление, общественные организации, профсоюзы и т.д.), связанную с совершенствованием, обновлением и развитием национального правового пространства страны, обусловленную изменениями общественных ценностей, интересов и потребностей.

Из вышесказанного вытекает то, что правотворческий процесс имеет объективный характер, а законотворческий субъективный. Так, если первый процесс возникает и протекает под воздействием объективных условий и факторов, то второй – имеет четко установленный законом перечень субъектов имеющих право выступить с той или иной инициативой по совершенствованию правовой системы. Кроме того, если в правотворческом процессе участвуют практически все ветви государственной власти, а также различные институты гражданского общества, в том числе и органы местного самоуправления, то законотворческий процесс относится к компетенции законодательного (представительного) органа власти.

Виды правотворчества. В теории права обычно выделяют три основных видов правотворческого процесса: 1) правотворчество компетентных на то органов государственной власти, которое включает в себя законотворческий процесс, осуществляемый представительными (законодательными) органами власти и подзаконное правотворчество, осуществляемое исполнительной ветвью власти; 2) непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме референдума (всенародного голосования), по наиболее важным, основополагающим вопросам жизнедеятельности общества; 3) санкционированное правотворчество или совместное правотворчество органов государственной власти и институтов гражданского общества (общественных организаций, профсоюзов и т.д.), представляет собой перевода сложившихся в обществе правил и моделей взаимодействия в юридическую оболочку, т.е. предания им правового характера. В этом случае позитивные формы взаимодействия сложившиеся в процессе эволюции общественной системы приобретают обязательный характер и находятся под защитой государства.

Принципы правотворчества. В связи с тем, что правотворчество является одним из наиболее важных явлений правовой жизни общества, оно строится на рационально-прагматических принципах. Любой из вышеуказанных видов правотворчества подчиняется основополагающим моментам, обеспечивающих качество и эффективность формируемого нормативно-правового материала. К основным принципам правотворчества традиционно в юридической литературе относят следующие:

• принцип законности выражается в том, что весь процесс по разработке, публичному обсуждению и принятию нормативно-правового акта должен протекать в точном соответствии с законом, т.е. в тех правовых процедурах, которые предусмотрены для принятия конкретного нормативного акта. Кроме того, данный принцип предполагает соответствие каждого принимаемого акта ранее принятым; акты являющиеся по юридической силе ниже, не должны в своем содержании противоречить правотворческим актам вышестоящих органов власти;

• принцип научности отражает то, что данный процесс подготовки, рассмотрение и принятия нормативно-правового акта должен опираться на научные методы познания социальной действительности, формирования юридических норм (логика права), положений общепризнанной правовой доктрины и т.д. При формирования любого нормативного акта должны быть исследованы условия и специфика той среды в рамках которой он будет оказывать свое регулятивное воздействие, а также должны бать научно обоснованны его цели и правовые механизмы воздействия на те или иные общественные процессы. Кроме того, это предполагает привлечение к правотворческому процессу представителей науки и юристов практиков, осуществляющих помощь в формулировании социально-правовой базы, критериев качества и эффективности данного акта;

• принцип демократизма он проявляется в демократической процедуре разработки, обсуждения и принятия нормативно-правового акта, что позволяет не только привлекать широкие слои населения к правотворческому процессу, но и основывать данный акт на социально признанных ценностях, интересах и потребностях. При всем этом демократизм правотворчества является мощным фактором легитимации легальных юридических положений, т.е. обеспечивают их социальным признанием, придают им обоснованность (оправданность), что формирует реальные предпосылки для становления режима законности и правопорядка;

• принцип правотворческой компетенции, связанный с конституционно-правовым разграничением полномочий правотворческих органов с учетом их властной иерархии и системы задержек и противовесов.

Стадии законотворчества. Законодательный процесс в Российской Федерации предполагает следующие стадии (этапы): законотворческая инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, опубликование (обнародование) ²⁹⁷.

Законотворческая инициатива – это право, предоставленное строго определенному кругу лиц или учреждений на внесение в органы представительной власти предложения по совершенствованию законодательства и конкретных законопроектов, подлежащих обязательному рассмотрению данным органом власти. Круг лиц наделенных правом законодательной инициативы строго ограничен Конституцией РФ. Так, в ст. 104 дается исчерпывающий список таких субъектов (Президент РФ, Совет Федерации РФ, депутаты Государственной думы РФ, Конституционный суд, Верховный и Высший Арбитражный суды РФ. После регистрации законопроектов они отправляются в рабочие органы палат (комитеты и комиссии) для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о порядке дальнейшей работы над ними.

Обсуждение законопроекта осуществляется, как правило, в нескольких чтениях. Оно проводится на открытом заседании палаты представительного органа и начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада подготовительной комиссии (комитета) по основным положениям проекта. При необходимости он может быть вынесен на всенародное обсуждение. Непосредственно рассмотрение текста проводится постатейно, по разделам и в целом. При этом каждая предложенная поправка голосуется отдельно. В зависимости от степени готовности законопроекта он может быть либо принят, либо отклонен, либо направлен на доработку и повторное рассмотрение.

Следует сделать одно замечание, что на стадии законотворческой инициативы и обсуждения законопроекта может в достаточно явном виде протекает процесс лоббирования. Сам термин «лоббизм» зародился еще 1553 г. в Англии и первоначально употреблялся для указания места на прогулочной площадке в монастыре. Спустя столетия термин «lobby» (от англ. – кулуары, вестибюль, холл) стал обозначать помещение для прогулок в английской палате общин. Однако становление лоббизма как политико-правового института связывают с правлением президента США У.С. Гранта, в период которого лобби стало означать место, помещение, где депутаты могут общаться с посторонними, выслушивая их просьбы, убеждения, а не редко и давление с целью принятия или отмены какого-либо закона, либо внесения изменений в существующий нормативно-правовой акт. Сегодня под процессом лоббирования в основном понимается разветвленная система деятельности различных общественных организаций и других институтов гражданского общества, оказывающих давление на законотворческий процесс и иную деятельность государственных органов с целью принятия и реализации определенных решений (например, решение о внесении на рассмотрение, принятие какого-либо акта, изменение или отмену уже действующего нормативного акта) в интересах какой либо организации, корпорации, группы лиц и т.п. Естественно, что данный процесс имеет как позитивные моменты своего функционирование, так и негативные, но, вместе с тем, следует признать, что данный институт является неотъемлемым элементом функционирования парламентской системы, шире всей современной государственно-правовой жизни. Для его цивилизованного функционирование конечно необходима правовая регламентация данного вида отношений. В мировой юридической практике уже давно выработаны основные правовые институты и политические механизмы регуляции лоббистской деятельности, что же касается российского правового пространства, то следует сказать, что данный вид деятельности находится еще на стадии правовой институционализации, т.е. на пути правового оформления этих отношений²⁹⁸.меет как , что процесс лобирования корпарации, группы лиц и т.п.а и или отмену уже действующего нормативного акта) анизациий 0

Принятие закона. Для каждого вида закона предусмотрена своя процедура принятия, Так, как уже отмечалось, для принятия федеральных конституционных законов и для преодоления отлагательного вето Президента или Совета Федерации необходимо не менее 2/3 голосов депутатов, иные федеральные законы принимаются простым большинством от общего числа палаты. Далее закон отправляется в верхнюю палату Федерального собрания. При этом закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или если он в течении четырнадцати дней не был рассмотрен Советом Федерации вообще. Затем текст принятого закона в течении четырнадцати дней подписывается и обнародуется Президентом РФ. В случае несогласия с некоторыми положениями закона он может наложить на него вето и направить на повторное рассмотрение в Государственную Думу.

Опубликование (обнародование). Каждый закон подлежит обязательному официальному опубликованию. В соответствии с Конституцией РФ неопубликованный закон не имеет юридической силы. Федеральные законы публикуются в течении семи дней после их подписания Президентом РФ в центральных изданиях к таковым федеральное законодательство относит «Российскую газету» и «Собрание законодательства Российской Федерации».

Систематизация нормативно-правовых актов. Существующая система нормативно-правовых актов в любой правовой системе состоит из огромного количества актов, издаваемых различными государственными органами и в различные исторические периоды. Е.Н. Трубецкой справедливо отмечал, что «ввиду необозримого множества общественных потребностей каждое законодательство представляет такую же необозримую массу законов, возникших в разное время и по разным причинам поводам. Это обилие законов чрезвычайно затрудняет знакомство с ними, что, в свою очередь, затрудняет возможность применять их в жизнь. Для того чтобы облегчить как знакомство с законами, так и пользование ими, необходимо привести их в порядок, в известную систему» ²⁹⁹. Действительно возникая в различное время, в силу различных потребностей и интересов многие акты начинают противоречить друг другу, не согласуются между собой, а иногда встречаются и много иных недостатков, например, содержаться недостаточно ясные, неточные формулировки, понятия и термины. Кроме того, качественное развитие общественных отношений приводит к тому, что старый нормативный акт, регулирующий данные отношения, теряет свою актуальность, т.е. становится неадекватным существующим общественным реалиям, а его нормативное воздействие, при этом, становится «тормозом» социального развития, искажает существующею практику взаимодействия и т.п.³⁰⁰. Поэтому для облегчения юридической практики проводятся упорядочение существующего нормативно-правового материала или иначе его систематизация, которая необходима для устранения пробелов, недостатков в действующем законодательстве, равно как и обновления, совершенствования и развития системы нормативно-правовых актов регулирующей различного рода общественные процесса.

Таким образом, под систематизацией нормативно-правовых актов понимают деятельность, направленную на их упорядочение, классификацию и приведение в единую, логически не противоречивую и внутренне согласованную систему, с целью совершенствования законодательства, придания ему стабильности и облегчения реализации нормативных актов.

В зависимости от целей систематизации законодательства (классификация, упорядочение или совершенствование актов), а также от методов и приемов осуществления последней выделяют три ее основных вида: инкорпорация, консолидация и кодификация. Рассмотрим каждый из них в отдельности.

Инкорпорация это относительно простой вид систематизации действующего законодательства, представляет собой внешнею систематическую обработку нормативно-правового материала, которая облегчает пользование нормативными актами, классифицирует их и располагает в систематическом порядке без изменения их содержания, переработки и редактирования. Целью и результатом внешней систематизации является формирование и публикация сборников и собраний, в которых без изменения текстуального содержания нормативных актов происходит их объединение (инкорпорация) по определенным критериям. Критерии такой группировки нормативно-правового материала могут быть различны: по временному критерию (год издания акта) формируются хронологические сборники; по тематическому критерию (предмет регулирования) издаются сборники по отраслям действующего законодательства (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, строительство и т.п.), по субъекту, издавшему нормативный акт (акты органов законодательной власти, исполнительной, судебной, акты Президента и Правительства и пр.) публикуются сборники нормативно-правовых актов того или иного органа власти.

В зависимости от субъектов осуществляющих инкорпорацию нормативно-правовых актов и ее правовыми последствиями инкорпорацию подразделяют на официальную и неофициальную.

Официальная инкорпорация это вид внешней систематизации нормативно-правовых актов осуществляемая уполномоченными на то органами государственной власти по утверждению унифицированных сборников и собраний инкорпорированных нормативно-правовых актов. Особенностью этих сборников и собраний является их официальный характер, предполагающий ссылку на них в ходе правотворческой и правоприменительной деятельности. Примером официальной инкорпорации может служить издание «Собрание законодательства Российской Федерации», в содержания которого входят конституционный законы, федеральные законы акты законодательной власти и иные подзаконные акты органов исполнительной власти, решения Конституционного суда по толкованию Конституции РФ.

Неофициальная инкорпорация – это также внешний вид систематизации нормативно-правовых актов по их упорядочению и классификации, осуществляемую различными институтами гражданского общества и частными лицами по своей инициативе и без санкции уполномоченных на то государственных органов. В основном это сборники нормативных материалов по различным отраслям законодательства, издаваемых для облегчения юридической практики, в научной деятельности и просвещения населения. В этом случае данные сборники не имеют официального характера, в связи с чем, ссылка на них в процессе правоприменительной и правотворческой практике, в ходе судебных заседания и т.д. не предполагается.

Следующий видом систематизации законодательства является его консолидация, т.е. объединение множества нормативно-правовых актов в единый укрупненный акт. Данный вид систематизации по справедливому замечанию многих исследователей и практиков не имеет самостоятельного значения, поскольку является промежуточным звеном (этапом) между инкорпорацией и кодификацией. Особенностью этого вида систематизации является то, что разрозненный нормативно-правовой материал не только объединяется по определенному критерию, но, что более важно, он излагается в логической последовательности, при этом устраняются повторы и противоречия, связанные с большим объемом нормативных актов существующих в тех или иных отраслях и сферах общественной жизнедеятельности. Тем не менее, данный вид систематизации не предполагает существенных изменений и редакций в правовом регулировании общественных отношений.

Таким образом, под консолидацией нормативно-правовых актов понимают такой вид их систематизации, при котором разрозненный нормативно-правовой материал логически объединяются в единый укрупненный акт, имеющий сводный характер. Сводный характер означает то, что консолидация объединяет в единую юридическую конструкцию действующие и не утратившие своего значения нормативные акты по определенным вопросам общественной жизни. Как правило, консолидация применяется в случаях подготовки нормативно-правового материала к кодификации, а также в случаях, когда отсутствует либо сама необходимость, либо возможность кодификации определенной сферы правой регламентации общественных отношений, однако, их систематизация крайне важна и необходима для юридической практики.

Кодификация является наиболее сложным и трудоемким видом систематизации права, при которой осуществляется как внешняя, так и внутренняя обработка нормативно-правового материала, т.е. в ходе кодификации претерпевает изменения, как внешняя форма нормативных актов, так и их текстуальное содержание. Кроме того, кодификация представляет собой в полном смысле этого слова формирование законодательного акта, т.е. является видом законотворческой деятельности. Однако в отличие от принятия новых законодательных актов по тем или иным вопросам общественной жизни, кодификация приводит в согласие, устраняет противоречия и приводит к однородным началам уже существующее, действующее законодательство. Поэтому под кодификацией понимают вид систематизации законодательства, при котором осуществляется коренная и всесторонняя качественная переработка действующего законодательства путем создания и принятия нового, единого и логически цельного нормативно-правового акта.

Важно отметить, что в отличие от инкорпорации при кодификации в качестве основы (критерия) систематизации берется не произвольный критерий, а законодателем (кодификатором) определяется четко классификационные основы, связанные с предметом регулирования той или иной сферу общественной жизни. В зависимости от целей и назначения кодификации выделяют:

• всеобщая кодификация – это создание сводных кодификационных актов по основным отраслям законодательства;

• комплексная кодификация – это объединение различных отраслей права, регулирующих крупные сферы однородных общественных отношений;

• отраслевая кодификация – это систематизация нормативных актов отдельных отраслей права;

• специальная кодификация – это объединение норм определенного юридического института либо нескольких правовых институтов.

Наиболее распространенным видом кодифицированных актов являются кодексы. Кодекс – это нормативно-правовой акт (закон), сводного характера, объединяющий систему правовых предписаний, регулирующих определенный вид общественных отношений. Например, Гражданский Кодекс – регулирующий имущественные и неимущественные отношения, Трудовой Кодекс – регламентирующий отношения между работником и работодателем, Семейный Кодекс – упорядочивающий брачно-семейные отношения и т.д. Внутреннее содержание кодекса имеет строгую логическую последовательность, каждая статья этого единого нормативно-правового акта относительно самостоятельна и в тоже время является составной частью (элементом) кодекса.

При формировании кодекса, в процессе законодательной деятельности, закрепляются общие принципы правового регулирования определенного вида общественных отношений и исключаются противоречия и повторения между его статьями. Практически все кодексы Российской Федерации состоят из двух частей: Общей части, в ней формулируются общие принципы правового регулирования данного вида отношений, а также правила, которые распространяются на все правовые институты и статьи Особенной части; Особенная часть содержит правовые предписания, регулирующие само поведение субъектов в тех правовых отношениях, которые урегулированы настоящим кодексом. Деление кодекса на две основные части вызвано не только целесообразностью структурного построения этого нормативно-правового акта, но и преследует цель избежать повторений общих положений при изложении каждой из статей кодекса.

Кроме кодексов к кодифицированным нормативно-правовым актам относятся также: основы законодательства и уставы (положения).

Основы законодательства – это вид нормативно-правового акта, имеющего сводный характер, издаваемый в федеральных государствах для установления основных правовых положений в определенной сфере государственного управления.

Устав (положение) – это вид нормативно-правового акта сводного характера, издаваемый как законодательными органами власти, так и иными правотворческими органами (президентом, правительством, различными министерствами и ведомствами).

Традиционно в юридической науке выделяя вышерассмотренные три вида систематизации: инкорпорацию, консолидацию и кодификацию, отмечают, что данные виды являются одновременно и формами систематизации законодательства. Однако ряд ученых наоборот утверждают, что виды и формы систематизации хотя и имею много общего, тем не менее, смешивать, а тем более отождествлять данные понятия нельзя. Так, например, профессор Д.А. Керимов замечает, что различие видов систематизации обусловливает и различие форм. «Конечно, – пишет автор, – с политической точки зрения вопрос о том, в какую форму облекается систематизированный законодательный материал, существенного значения не имеет, но он весьма важен с юридической точки зрения, поскольку с ним связаны такие вопросы, как юридическая сила той или иной формы законодательного сборника, прямое или опосредованное их действие, объем и степень детализации правового регулирования соответствующих общественных отношений и т.д.»³⁰¹.

С этой точки зрения формы систематизации законодательства могут быть отраслевого и общего характера. Как полагает Г.Н. Манов, вообще в одном из своих первых определений система законодательства представлена как результат систематизации, которая, в зависимости от субординации актов по их юридической силе, а также от их содержания и структуры, может быть оформлена по отраслевому и комплексному (общему) признакам³⁰².

К общей форме систематизации относится Собрание законодательства и Свод законодательства. Первый представляет собой сборник, инкорпорирующий действующее законодательство, а второй, в свою очередь, кодифицирующий действующее законодательство. Тем самым собрание систематизирует нормативно-правовой материал, без каких либо существенных изменений, а Свод объединяет законодательство в переработанном и преобразованном виде. Отсюда вытекает и техника систематизации: Собрание систематизирует законодательство в хронологическом порядке, а Свод в логическом, первый охватывает законодательство в том же объеме, в котором оно существует до систематизации, а второй – в трансформированном (измененном) виде³⁰³.

Отраслевая форма систематизации также выражается в инкорпоративной и в кодификационной форме. Первая представляет различные сборники, составленные на основании того или иного критерия, выбранного исходя из нужд юридической практики, а второй представлен в форме единых правовых актов, таких как основы, кодексы, уставы, положения, правила³⁰⁴.

В.В. Лазарев и Н.Л Гранат выделяют внешнюю и внутреннюю формы систематизации. Внутренняя форма систематизации направлена на достижение внутреннего единства нормативно-правовых актов, устранения коллизий, пробелов, неточностей в праве. Внешняя форма систематизации служит для классификации, т.е. расположения по определенным разделам и рубрикам нормативно-правового материала³⁰⁵.