Автономные организации, находящиеся во владении государства

Автономные аэропортовая организация является по существу независимым органом, образованным с целью эксплуатации и управления одним или несколькими аэропортами и уполномоченным управлять и распоряжаться получаемыми от них доходами для покрытия своих расходов. Образование юридических лиц, не связанных с государством, обычно именуется "акционированием". При определенных обстоятельствах один автономный орган может заниматься как эксплуатацией аэропорта, так и аэронавигационным обслуживанием. В некоторых случаях сфера деятельности таких автономных органов распространяется на эксплуатацию не только аэропортовых объектов, но и объектов инфраструктуры других видов транспорта, включая такие объекты, как порты, мосты и туннели. Этот подход, хотя и не так часто, оказывается полезным, например, в тех случаях, когда городские власти, эксплуатирующие аэропорт, выражают желание централизовать эксплуатацию и управление для этих и других крупных транспортных объектов, находящихся в их зоне ответственности.

Автономная организация, находящаяся во владении государством, обычно имеет следующие основные особенности:

a) государство, как владелец данной организации, отвечает за постановку задач перед автономным органом и обеспечение контроля за их выполнением;

b) совет директоров, назначенный правительством, контролирует деятельность организации;

c) автономная организация функционирует на условиях самофинансирования, взимает сборы за свое обслуживание, используя поступления от этих сборов для оплаты эксплуатационных расходов и финансирования капитальных затрат, применяет стандарты и практику коммерческого учета, и перед нею может быть поставлена задача получения дохода, и

d) автономная организация может облагаться налогами, установленными для коммерческих структур, а персонал организации не относится к категории государственных служащих и, следовательно, на него не распространяются ставки окладов и условия для служащих государственных организаций. То, в какой степени автономная организация, находящаяся во владении государством, может функционировать как частная компания, зависит от степени автономии, предоставленной этому органу. С одной стороны, автономная организация может по-прежнему получать указания от правительства или испытывать давление с его стороны в случаях, когда речь идет о более важных государственных вопросах, а также нуждаться в утверждении им крупных инвестиционных проектов. С другой стороны, автономной организации может быть разрешено коммерциализировать некоторые виды своей деятельности. Коммерциализация предполагает такой подход к управлению объектами и услугами, при котором используются коммерческие принципы или основное внимание уделяется коммерческой деятельности.

Развитие и преимущества

течение двух последних десятилетий количество автономных организаций возросло во всех регионах. Хотя создание автономной организации необязательно влечет за собой превращение нерентабельного аэропорта в рентабельный, накопленный в мире опыт такого развития показывает, что автономные организации могут иметь следующие преимущества:

a) обеспечивать, чтобы доходы от использования ресурсов аэропорта реинвестировались на транспарентной основе в эксплуатируемые и строящиеся объекты;

b) обеспечивать, чтобы пользователи аэропортами непосредственно участвовали в поддержании и развитии используемых ими объектов (принцип "пользователь платит");

c) снижать финансовую нагрузку на государства;

d) поощрять культуру предпринимательской деятельности (например, более строгий контроль за доходами и расходами, ускоренный процесс принятия решений и более оперативное реагирование, а также надлежащее управление) и, таким образом, повышать эффективность и улучшать качество обслуживания;

e) обеспечивать доступ к рынкам частного капитала, что становится возможным только при изменении организационной формы с учетом государственных ограничений в отношении заимствования, и

f) обеспечивать ясное разделение функций регулирования и эксплуатации. В свете этих преимуществ в документе Doc 9082 (п. 5 раздела I), касающемся политики ИКАО в отношении сборов, рекомендуется, чтобы государства рассматривали возможность учреждения автономных структур для эксплуатации своих аэропортов, когда это экономически оправдано и отвечает интересам аэропортов и пользователей. Основной целью создания автономных организаций является повышение эффективности и финансовых показателей аэропорта(ов). В связи с тем, что международные аэропорты становятся более автономными, эта тенденция ассоциируется с более крупными международными аэропортами с объемом перевозок, достаточным для того, чтобы оправдать ожидания в плане достижения финансовой самоокупаемости.

В то же время, менее крупные аэропорты также могут воспользоваться преимуществами большей автономии в части управления и эксплуатации, хотя они могут столкнуться с рисками, такими, как отсутствие достаточных переговорных ресурсов при противостоянии рыночному потенциалу пользователей. Независимо от размера аэропорта государствам следует всегда учитывать преимущества и риски, связанные с внедрением новых структур управления и эксплуатации Передача одного или нескольких аэропортов в ведение автономной организации может в некоторых обстоятельствах и не способствовать повышению эффективности эксплуатации аэропорта. Например, в небольшом государстве с ограниченной авиационной деятельностью, где эксплуатация международного аэропорта является основной функцией администрации гражданской авиации, мало, если вообще что-то может быть достигнуто в случае выведения аэропорта из подчинения администрация гражданской авиации и передачи его в ведение автономной организации, созданной исключительно для этих целей. Практически это может привести к дорогостоящему дублированию и соперничеству между двумя структурами, когда обе они будут выполнять функции, которые ранее более эффективно и с меньшими издержками выполнялись администрацией гражданской авиации. Это относится в первую очередь к административным и накладным расходам.

Ответственность и финансовая самостоятельность

Перед тем, как автономная организация начнет функционировать, необходимо разработать ее устав или подобный ему документ. В уставе необходимо очертить рамки обязательств по обслуживанию и зоны ответственности автономной организации. В силу различий в практике государств аэропортовые структуры могут отличаться по своим функциям. Сферы деятельности или соответствующие службы обычно охватывают большинство или все из нижеследующих: зоны передвижения воздушных судов, места стоянки воздушных судов, пассажирские аэровокзалы, грузовые средства, ангары, управление воздушным движением, включая средства связи и иногда метеорологическое обслуживание Когда речь идет о материально-технических средствах аэропорта, устав должен ясно определить, перейдут ли эти активы в собственность такой организации, и если перейдут, то какая стоимость будет установлена для этого имущества и будет ли предъявлен организации соответствующий счет. В отношении финансовых вопросов в уставе необходимо ясно определить, что орган имеет право оставлять у себя получаемые им доходы для оплаты аэропортовых расходов и образования резерва средств. Это означает, что администрация гражданской авиации более не будет получать выгоды от общего пользования помещениями и оборудованием, расходы на содержание которых по меньшей мере частично финансируются за счет доходов аэропорта. Там, где представляется маловероятным, что организация будет прибыльной в ближайшем будущем, в уставе следует оговорить, как покрывать дефицит в доходах (например, за счет прямого заимствования у государства или его гарантий по займам). Эти цели могут быть достигнуты путем составления годового финансового плана, подлежащего согласованию с правительством. Если аэропортовые структуры не обладают необходимой финансовой самостоятельностью, все доходы, которые они получают в виде сборов, сборов за аренду и концессионных сборов, вносятся непосредственно в государственную казну на счет министерства или администрации гражданской авиации, вследствие чего аэропортовые структуры должны в дальнейшем обращаться в эти ведомства по поводу выделения любых средств, необходимых для оплаты аэропортовых расходов. Тем не менее, соответствующие аэропортовые органы остаются ответственными за установление и взимание сборов за обслуживание воздушного движения, а также за осуществление и развитие неавиационной деятельности. Однако , такой подход значительно снижает стремление руководства аэропорта к созданию новых источников доходов или увеличению поступлений из существующих источников, поскольку оно не может использовать получаемые доходы для покрытия расходов, за которые оно является ответственным.

Автономное ведомство гражданской авиации

Даже в условиях, когда наличие автономного аэропортового органа не представляется желательным ,может оказаться выгодным создание автономного ведомства гражданской авиации для выполнения таких функций, включая эксплуатацию аэропортов, которые ранее осуществлялись администрацией гражданской авиации. Создание автономного ведомства гражданской авиации может позволить государству воспользоваться такими выгодами, как более высокая эффективность и существенное снижение объемов финансирования из государственного бюджета, которое раннее было необходимо администрации гражданской авиации, замененной теперь ведомством гражданской авиации. Как и в случае с автономными аэропортовыми структурами, предоставление ведомству гражданской авиации финансовой самостоятельности является важным предварительным условием для получения таких выгод. В то же время, опыт ряда государств свидетельствует о том, что достижение полной финансовой самостоятельности является долгосрочной задачей и что продолжение оказания финансовой поддержки со стороны государства через систему грантов иногда сохраняет свою актуальность как минимум на ранних стадиях.