5.3. Референдум в Российской Федерации – высшее непосредственное выражение власти народа

В Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» данный институт непосредственной демократии определяется как

всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

На такой референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией как к ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Данный закон четко формулирует только две группы вопросов государственного значения, которые могут выноситься на референдум Российской Федерации:

• принятие проекта новой Конституции Российской Феде-рации;

• принятие проекта нормативного акта или решение вопросов, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Феде-рации.

Не формулируя другие вопросы референдума Российской Федерации, указанный Федеральный закон (п. 4 ст. 6) содержит только запрет на проведение референдума по вопросам:

• об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации;

• о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента, Государственной Думы, а также о проведении всех досрочных выборов на федеральном уровне либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

• об избрании, назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

• о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

• об избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии c международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии c международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

• о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;

• о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты;

• о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

• об амнистии и о помиловании.

Кроме этого, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (п. 5 и 6 ст. 6) устанавливает требования, предъявляемые к вопросам референдума:

• они не должны противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод;

• должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования, чтобы на них можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Обстоятельствами, исключающими назначение и проведение референдума, в соответствии cо ст. 7 указанного Федерального закона являются:

• введение военного или чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также прохождение срока не менее трех месяцев со дня их отмены;

• течение последнего года полномочий Президента, Государственной Думы, а также периода избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа.

Инициатива проведения референдума принадлежит:

• не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;

• Конституционному Собранию – в случае вынесения на референдум вопроса о принятии проекта новой Конституции;

• федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и данным Федеральным конституционным законом.

Референдум назначает Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда о признании инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) соответствующей Конституции.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума.

Решение признается принятым на референдуме, если за вопрос референдума проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании.

Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения.

Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме¹.

В науке конституционного права референдумы принято классифицировать по определенным критериям. Для этого представляется актуальным обращение к зарубежному опыту государственно-правового регулирования общественных отношений, возникающих в данной области.

В зарубежных странах референдумы по способу проведения подразделяются на обязательные и факультативные. Факультативные референдумы в современном их значении проводятся, в отличие от обязательных, по тем вопросам, которые считают необходимым вынести на народное голосование государственные органы или сами граждане, в то время как обязательные проводятся в четко определенных законом случаях.

В зависимости от инициаторов проведения референдумов они бывают:

• петиционными или отклоняющими;

• муниципальными или местными;

• проводимыми по инициативе органов государственной власти.

Петиционный референдум – это голосование, проводимое по требованию определенного числа граждан, подписавших петицию по принятию соответствующего закона или решения определенного вопроса путем референдума. Следовательно, петиционный референдум можно разделить на два вида: законодательный (по принятию соответствующего закона) и обычный (решение определенного вопроса путем референдума). Отклоняющий референдум – это голосование по требованию определенного числа избирателей или установленного числа административных единиц (иногда указывается срок такого требования) c целью отмены уже принятого акта.

Местный референдум (референдум муниципального образования) назначается представительным или иным органом муниципального образования, в том числе по требованию его жителей.

По предмету (или по содержанию) различают следующие виды референдумов: конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые. Эти референдумы отличаются как по кругу субъектов инициативы проведения, так и по процедуре проведения. Цели референдумов определены их названием.

По территории их проведения референдумы классифицируются на:

• общегосударственные (общенациональные);

• региональные;

• местные (муниципальные).

По последствиям (по юридической силе) решений референдумов выделяют императивный и консультативный референдумы. Решение императивного референдума имеет высший, окончательный и конкретный характер. Оно обязательно для исполнения всеми гражданами, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, организациями, общественными объединениями и др. Консультативный референдум проводится лишь c целью выявления мнения населения по тому или иному аспекту внутренней или внешней политики государства.

По времени проведения референдумы могут быть дозаконодательными и послезаконодательными. В основу данного деления положено расположение этапа проведения голосования до или после рассмотрения парламентом законопроекта. Вопрос о времени проведения голосования связан c правовыми последствиями референдума. Дозаконодательные обычно являются превентивными (консультативными), а послезаконодательные – утверждающими.

В теории референдума несомненный интерес представляет проблема формирования в России эффективных референдумно-правовых механизмов, которые позволят гарантировать возможности граждан самостоятельно, независимо от воли политических элит решать важнейшие государственные вопросы и вопросы местного значения. Это тем более важно, что до настоящего времени в России референдумы не получили такого широкого распространения в качестве важнейшего института непосредственной демократии, как, например, в США и большинстве западных европейских государств.

Представляется, что процесс развития референдумно-правовых механизмов в России зависит от того, в какой мере государство обеспечивает гарантии осуществления гражданами своего конституционного права на референдум.

Важнейшими из них являются политические гарантии, которые не позволяют сковывать те инициативы граждан, которые не совпадают c интересами политической элиты, а также ликвидируют идеологические барьеры, препятствующие свободному выражению воли граждан в процессе голосования¹.

К юридическим гарантиям осуществления гражданами своего конституционного права на референдум могут быть отнесены закрепленные законодательством процессуальные права на судебную защиту указанного права².

В теории референдума не менее значимой и актуальной представляется проблема выявления правовой природы референдума и его соотношения c другими наиболее близкими по форме и содержанию институтами непосредственной демократии, прежде всего такими, как плебисцит, опрос населения, всенародное обсуждение, народная законодательная инициатива и т. д.

В этой связи следует отметить, что советские ученые-государствоведы обосновали необходимость существования и особенности социалистического референдума, который существенно отличается от буржуазного референдума. Так, например, Н. Кумыкин утверждал: «Советский референдум в новом своем значении по сравнению c референдумом в условиях буржуазной демократии совершенно правильно называется в новой Конституции Союза ССР «всенародным опросом», а не всенародным голосованием, как он называется в буржуазном законодательстве и литературе. Термин «опрос» правильно подчеркивает, что в порядке референдума выявляется мнение народных масс, законодательную же санкцию проекту в этих случаях дает Верховный Совет Союза ССР – единственный его законодательный орган»¹. В. Т. Кабышев, исследуя данный вопрос, также указывает на то, что отдельные формы социалистического референдума не обязательно должны быть связаны c голосованием. Он, как и большинство советских ученых, отождествлял такие формы непосредственной демократии, как референдум, всенародный опрос и всенародное обсуждение².

Смысл всех такого рода рассуждений сводился к тому, чтобы принизить роль референдума как высшего института непосредственной демократии и исключить обязательный для публичной власти характер решений, принятых в результате всенародного голосования. Социалистическому референдуму придавался статус консультативного референдума, в ходе которого органы государственной власти могли выявить мнение народа по важному государственному вопросу или законопроекту.

Следует отметить, что плебисцитом принято называть референдум, который проводится по наиболее важным вопросам общегосударственного, регионального или местного значения, имеющим судьбоносный характер для страны или региона (о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, доверии главе государства, объединении двух или более субъектов Федерации в один и т. д.)¹.

Представляется, что процесс четкого конституционного разграничения понятий различного рода всенародных обсуждений, опросов и референдума начался после принятия Конституции СССР 1977 г., где в ст. 5 было закреплено положение о том, что «наиболее важные вопросы государственной жизни ставятся на всенародное голосование (референдум)». Отказ от понятия «опрос народа» привел к тому, что референдум стал тем, чем он является по своей природе – императивным государственно-правовым институтом, исключая иные толкования типа представления его консультативным институтом².

По мнению Л. И. Воловой, всенародный опрос – это самостоятельная форма выяснения законодателем общественного мнения по конкретному вопросу. Всенародный опрос проводится по более широкому кругу вопросов, чем референдум, предметом которого являются важнейшие вопросы государственной жизни. Он может быть организован практически по любому вопросу, по которому правительство или компетентный орган желают выяснить мнение народа, и оно в данном случае имеет лишь консультативное значение³.

При этом следует согласиться c утверждением о том, что практически отсутствуют различия между консультативным референдумом и опросом.

Понимание референдума и опроса как самостоятельных институтов непосредственной демократии характерно как для современного российского федерального законодательства, так и для законодательства большинства субъектов Российской Федерации.