9.1. Сущность и основы правового положения главы Российского государства

Институт президентства получил распространение во многих странах. Его введение в Российской Федерации открыло новый этап в развитии российской государственности, свидетельствует об огромных переменах, происходящих в нашей стране, переходе России к принятым в мире демократическим системам организации государственной власти. Учреждение поста Президента Российской Федерации не означает одномоментного возникновения института президентства в России. Становление государственно-правового института президентства в России – достаточно длительный процесс, требующий разработки и обоснования как теоретической концепции, так и правовых актов, в которых должны найти свое отражение основные признаки (черты) правового положения главы Российского государства. В этой связи несомненно, что научные исследования как в целом правового положения Президента, так и отдельных его признаков имеют актуальность и значимость для развития науки государствоведения и практики государственного строительства.

Следуя определенной в четвертом вопросе предыдущей главы логике, используемой при правовой характеристике государственных органов, представляется правильным последовательно рассмотреть сущность правового положения Президента Российской Федерации, его функции, полномочия, порядок избрания и прекращения полномочий, порядок деятельности, осуществляемый в определенных организационно-правовых формах, структуру и внутреннюю организацию президентской власти.

Сущность правового положения главы Российского государства

Само словосочетание «глава государства» означает, что это высшее должностное лицо, занимающее особое место в системе высших органов государственной власти данного государства. Как уже было отмечено выше, правовое положение главы государства определяется принятой в стране формой правления. Предусмотренная Конституцией 1993 г. российская модель полупрезидентской (полупарламентской) республики в настоящее время характеризуется доминирующим положением Президента в системе органов государственной власти Российской Федерации. По весьма категоричному мнению В. И. Лафитского, Президент России «выведен за рамки трех разделенных властей, а поэтому на него не распространяются “сдержки и противовесы”. Президент России не несет ответственность за проводимую им политику. Его «прикрывает» Правительство, наделенное по Конституции всей полнотой исполнительной власти. В принятой в России форме правления «больше сходства c государствами восточных деспотий. По нашей Конституции роль Человека отведена Президенту, а роль его Визиря – Председателю Правительства России»¹.

Президент Российской Федерации имеет особый конституционно-правовой статус государственного гражданского служащего, занимающего в соответствии c требованиями Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» высшую должность гражданской службы, устанавливаемую Конституцией для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов². Такой статус выражается в его неприкосновенности и наличии определенных правовых и социальных гарантий, позволяющих реализовывать свои конституционные полномочия.

Неприкосновенность главы Российского государства является гарантией исполнения им своих государственно-властных полномочий, имеет черты должностного иммунитета и распространяется на лицо, прекратившее обязанности Президента. В отличие от неприкосновенности депутатов, судей, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и иных должностных лиц неприкосновенность Президента не может быть ограничена ни при каких условиях. С учетом того, что содержание президентской неприкосновенности в Конституции и законодательстве не раскрывается, глава Российского государства в настоящее время «с позиций права является фигурой абсолютно “неприкасаемой” до отрешения его от должности, причем лишь за совершение тяжкого преступления. К тому же, учитывая статус и режим охраны Президента России, трудно представить в жизни ситуацию, при которой глава государства мог бы столкнуться c проблемой его личного досмотра, обыска, задержания или ареста. В противном случае это, скорее, было бы похоже на попытку государственного переворота»¹.

Следует отметить, что как и в случае c неприкосновенностью главы Российского государства, Конституция и законодательство не регламентируют те особые социальные и иные гарантии, которые характеризуют правовой статус Президента Российской Федерации. В этой связи о них можно говорить только применительно к правовому статусу бывшего Президента. Логично предположить, что в соответствии с Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» у такого главы Российского государства сохраняются следующие основные социальные и иные гарантии:

• государственная охрана;

• право на медицинское обслуживание;

• государственное страхование жизни и здоровья;

• право на ежемесячное денежное содержание;

• пользование государственными дачами;

• право бесплатного пользования залами для официальных лиц и делегаций;

• право на бесплатное пользование на территории Российской Федерации правительственной связью и другими видами связи;

• право содержать за счет средств федерального бюджета аппарат помощников и др.¹

Представляется актуальной проблема детальной правовой регламентации в отдельном федеральном законе содержания президентской неприкосновенности, а также социальных, правовых и иных гарантий, позволяющих главе Российского государства осуществлять эффективную деятельность по реализации своих конституционных полномочий.

Функции (основные направления деятельности) Президента Российской Федерации

Функции (основные направления деятельности) Президента Российской Федерации находят свое отражение в ст. 80 Конституции. Такие функции главы Российского государства ставят его как бы над другими властями. Профессор С. А. Авакьян следующим образом характеризует роль главы Российского государства в отечественной системе органов государственной власти: «Президент в России по конституционной модели не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми ветвями власти. Законодательную власть осуществляет парламент, исполнительную власть – Правительство, судебная – принадлежит судам. У Президента своя форма власти, которую исследователи окрестили президентской властью»².

К числу такого рода функций относятся следующие.

Во-первых, Президент призван являться гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Как орган конституционного надзора глава Российского государства обязан не только сам действовать в рамках Конституции и закона, но и гарантировать конституционность правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц. В этих целях он в соответствии c требованиями ч. 2 ст. 125 Конституции может обратиться c запросом в Конституционный Суд о конституционности федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, а согласно ч. 2 ст. 85 Конституции – приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации до решения этого вопроса соответствующим судом.

В соответствии c требованиями ч. 3 ст. 115 Конституции постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть им отменены.

Как гарант прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации глава Российского государства, следуя требованиям ст. 17 и 18 о их естественности, неотчуждаемости и непосредственном действии, а также о том, что они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, призван: во-первых, создать систему государственно-правовых гарантий реализации и защиты прав и свобод граждан; во-вторых, обеспечить в практике деятельности государственных органов и должностных лиц взаимную ответственность государства и личности, когда государство посредством закона берет на себя обязательства по обеспечению в своих отношениях c гражданином справедливости и устанавливает меры ответственности своих органов и должностных лиц за действия, нарушающие права и законные интересы личности.

Во-вторых, Президент России как глава государства призван представлять Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Это означает, что Президент России обладает правом вести официальные встречи и переговоры не только c представителями иностранных государств и международных организаций, но и руководителями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выражая при этом позицию и интересы всей Федерации в целом.

В-третьих, Президент России призван в соответствии cо ст. 80 Конституции в установленном порядке принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Указанные положения определяют круг и содержание полномочий главы Российского государства как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. Такие полномочия связаны c проведением соответствующих мероприятий по обеспечению обороноспособности страны и оказанию отпора вооруженной агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, предотвращению вооруженных конфликтов, направленных против России и т. д.

В-четвертых, Президент РФ в силу своего правового статуса главы государства призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Как правильно отмечает В. Радченко, «разделение властей не только не исключает, но и, напротив, предусматривает координацию Президентом России усилий различных ветвей власти и их взаимодействие в установленных Конституцией Российской Федерации пределах и формах»¹.

Координирующая функция Президента России направлена на обеспечение единства государственной власти, устойчивости системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей. Реализуя согласительную функцию, глава государства выступает в качестве арбитра, призванного регулировать споры и разногласия между государственными органами, инициировать согласительные процедуры, использовать свои властные полномочия в целях обеспечения эффективности государственной власти. Роль арбитра традиционна для главы государства c полупрезидентской формой правления, к которой в настоящее время наиболее близко государственное устройство России¹.

По точному замечанию профессора В. Чиркина, «главной чертой президентской власти в полупрезидентских республиках является стремление поднять президента над ветвями власти не в качестве лица, сосредоточившего в своих руках властные полномочия других ветвей власти, а в качестве арбитра в отношениях c ними»².

Координирующая функция реализуется Президентом Российской Федерации прежде всего в ходе:

• законодательного процесса;

• председательствования на заседаниях Правительства и других органов исполнительной власти;

• деятельности по созданию организационных условий и укреплению материальной базы функционирования всех ветвей власти;

• деятельности по разрешению возможных конфликтов между Президентом и Государственной Думой при формировании Правительства (ст. 111 Конституции), а также при выражении ею недоверия Правительству или отказе ему в доверии (ст. 117 Конституции);

• согласительных процедур, предусмотренных в ст. 85 Конституции для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации и др.

В-пятых, Президент Российской Федерации призван определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Многие отечественные ученые критически относятся к тому, что именно глава Российского государства осуществляет указанную функцию, считая, что основные направления внутренней и внешней политики должны определяться Федеральным Собранием Российской Федерации в законе. Например, А. А. Окуньков считает, что «в Конституцию ее создатели включили все, что имелось в практике президентства, добавив “для крепости” и право Президента определять основные направления внутренней и внешней политики, быть гарантом Конституции и другие функции, являвшиеся вожделенной мечтой всех приверженцев единоличной власти»¹.

Основы политики Российского государства должны излагаться в послании Президента Российской Федерации, c которым он обязан ежегодно обращаться к Федеральному Собранию в соответствии c п. «е» ст. 84 Конституции России. На сегодняшний день правовая природа послания Президента парламенту четко законом не определена. С одной стороны, Президент в соответствии c Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики, из чего можно сделать вывод об обязательном характере общих установок и конкретных поручений, содержащихся в послании. С другой стороны, послание не является нормативным актом, не может противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием и каким-либо образом ограничивать правотворческую деятельность парламента.

Основные положения бюджетной политики Российской Федерации формулируются в бюджетном послании главы государства, которым согласно ст. 184 Бюджетного кодекса России обязано руководствоваться Правительство России при разработке федерального бюджета².

Государственно-властные полномочия Президента

Для реализации рассмотренных выше функций Президент Российской Федерации наделяется Конституцией и федеральными законами государственно-властными полномочиями.

Несомненно, что конституционные полномочия главы Российского государства должны составлять основу его полномочий, которые находят отражение в действующем федеральном законодательстве. В целом такие полномочия совпадают c конституционными и конкретизируют их. В связи c этим актуальной представляется задача обеспечения конституционности полномочий главы Российского государства в различных областях государственной деятельности.

Для решения такой задачи в науке государствоведения представляется актуальной и значимой проблема так называемых скрытых полномочий Президента, т. е. тех, которые не закреплены в законе, но вытекают из смысла положений ст. 80 Конституции Российской Федерации о его функциях.

К числу таковых могут быть отнесены полномочия Президента по назначению и освобождению от должности полномочных представителей главы государства в федеральных округах. Можно предположить, что данное полномочие вытекает из положений п. «к» ст. 83 Конституции, где в самом общем виде закреплено полномочие Президента назначать своих представителей¹.

Конституционный Суд Российской Федерации допускает в принципе существование таких скрытых полномочий Президента, но считает, что «при определении пределов деятельности Президента в тех случаях, когда закон детально не регламентирует его полномочия, необходимо руководствоваться “рамками”, определенными принципом разделения властей, требованиями ст. 90 Конституции, согласно которой указы и распоряжения не должны противоречить Конституции»¹.

В своем особом мнении судьи Конституционного Суда России Б. С. Эбзеев и Н. В. Витрук критически оценивают указанное Постановление и в принципе отрицают возможность существования такого рода скрытых полномочий. По мнению Б. С. Эбзеева, «действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости». Н. В. Витрук считает, что «признание существования скрытых полномочий Президента в условиях действия военного или чрезвычайного положения означает неправомерное расширение полномочий главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального Правительства»².

Как справедливо отмечает М. В. Баглай, не закрепленные в Конституции полномочия Президента в области обороны могут выявляться в экстраординарных условиях, но для их реализации глава Российского государства должен получить «признание таких полномочий парламентом или опираться на судебное толкование»³. И. В. Котелевская считает, что при закреплении полномочий органов государственной власти может применяться «полураскрытый» способ, при котором «подробный перечень полномочий сочетается c возможностью широкого выбора объектов законодательного регулирования»¹.

Справедливо полагать, что в столь противоречивых, на первый взгляд, суждениях есть и много общего, поскольку все ученые исходят из того, что: во-первых, в условиях правового государства существует общее правило о том, что полномочия органов государственной власти Российской Федерации должны быть детально регламентированы в Конституции и законе; во-вторых, скрытые полномочия Президента России являются исключением из общего правила и их возникновение возможно только в экстремальных условиях для принятия мер оперативного характера по отражению агрессии против Российской Федерации или для устранения угроз такой агрессии; в-третьих, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, в том числе и Президента, в период военного времени должны быть урегулированы специальным законом, предусматривающим особенности правового регулирования такого рода общественных отношений; в-четвертых, полномочия Президента России не могут носить абсолютного характера и должны быть ограничены полномочиями других органов государственной власти Российской Федерации².

Конституция закрепляет следующие виды полномочий Президента:

а) полномочия по формированию государственных органов (Правительства, Совета Безопасности, Администрации Президента) и назначению должностных лиц (Председателя Правительства, Председателя Центрального банка, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора, полномочных представителей Президента, дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях) (ст. 83);

б) полномочия по взаимодействию c Государственной Думой и Советом Федерации по поводу назначения выборов, ее роспуска, назначению референдума, участия в законодательном процессе, обращения c посланиями (ст. 84);

в) полномочия по взаимодействию c органами государственной власти субъектов Российской Федерации, связанные c использованием согласительных процедур для разрешения разногласий между ними и органами государственной власти Российской Федерации, а также приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ст. 85);

г) полномочия в области внешней политики и международных отношений, связанные c осуществлением руководства внешней политикой, ведением переговоров, подписанием ратификационных грамот, принятием верительных и отзывных грамот (ст. 86);

д) полномочия Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, связанные c проведением мероприятий, вытекающих из режима военного положения (ст. 87);

е) полномочия, вытекающие из режима чрезвычайного положения (ст. 88);

ж) полномочия в сфере личного статуса главы Российского государства, связанные c решением вопросов гражданства, помилования, награждения государственными наградами, присвоением почетных званий, высших воинских и специальных званий (ст. 89);

з) полномочия Президента в области обороны и безопасности по назначению и освобождению высшего военного командования Вооруженных Сил Российской Федерации, утверждению военной доктрины, участию в юридических процедурах, связанных c решением вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации, а также войны и мира (ст. 83, 102, 106) и др.

Порядок избрания и прекращения полномочий Президента

Порядок избрания и прекращения полномочий Президента был рассмотрен выше в рамках главы, посвященной актуальным проблемам избирательного права Российской Федерации.

Организационно-правовые формы деятельности Президента

Деятельность Президента осуществляется в определенных организационно-правовых формах.

Важнейшей такого рода правовой работой Президента является издание им указов и распоряжений, которые согласно ст. 90 Конституции обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Указы Президента России по своей юридической силе бывают нормативными, т. е. имеющими общеобязательный характер и содержащими предписания общего характера, и ненормативными, индивидуальными, т. е. распространяющими свое действие на конкретных субъектов правоотношений и рассчитанными на одноразовое применение. В отличие от указов распоряжения – это организационно-оперативные акты, имеющие вспомогательный характер. В соответствии c указом Президента от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания¹.

К числу организационно-правовых форм деятельности Президента может быть отнесено его председательствование на заседаниях Правительства Российской Федерации (п. «б» ст. 83 Конституции) и других федеральных органов исполнительной власти. К таким формам можно также отнести упоминавшиеся выше ежегодные обращения Президента к Федеральному Собранию c посланиями.

Представляется актуальным закрепление в законодательстве используемых Президентом в современной практике государственного строительства таких организационно-правовых форм деятельности, как его встречи c руководителями различных государственных органов, учреждений, организаций и депутатскими фракциями; выступления в средствах массовой информации; посещения предприятий, организаций; участие в различного рода конференциях, собраниях, семинарах, совещаниях и т. д.

Структура президентской власти

Важнейшим структурным элементом этой власти является Администрация Президента Российской Федерации, осуществляющая свою деятельность в соответствии c Положением, утвержденным указом Президента от 6 апреля 2004 г. № 490. Согласно этому Положению Администрация является государственным органом, сформированным в соответствии c п. «и» ст. 83 Конституции, который обеспечивает деятельность Президента и осуществляет контроль за исполнением его решений.

В состав Администрации входят:

• руководитель, два его заместителя – помощника Президента;

• помощники Президента;

• пресс-секретарь Президента;

• руководитель протокола Президента;

• полномочные представители Президента в федеральных округах;

• специальный представитель Президента по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике;

• советники Президента;

• полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде;

• старшие референты, референты Президента и иные должностные лица Администрации;

• управления Президента;

• иные самостоятельные подразделения Администрации, состоящие из департаментов¹.

Важное место в структуре президентской власти занимает Совет Безопасности Российской Федерации, который, будучи конституционным органом, действует в соответствии c Положением, утвержденным указом Президента от 7 июня 2004 г. № 726 и призван осуществлять подготовку решений Президента по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности².

Кроме этого, в структуру президентской власти входят различные консультативные советы, созданные при Президенте и призванные содействовать главе Российского государства в реализации его различных конституционных полномочий.

Так, Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека призван оказывать содействие главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина¹. Совет по культуре и искусству создан для информирования главы государства о положении дел в сфере культуры и искусства, обеспечения его взаимодействия c творческими объединениями, организациями культуры и искусства, представителями творческой интеллигенции, выработки предложений Президенту по актуальным вопросам государственной политики в области культуры и искусства². Совет по науке, технологиям и образованию создан для информирования главы государства о положении дел в сфере науки, технологий и образования, обеспечения его взаимодействия c научными организациями и образовательными учреждениями, деятелями науки и образования, выработки предложений Президенту по актуальным вопросам государственной научно-технической и инновационной политики, государственной политики в области образования³.

Государственный совет Российской Федерации создан для решения главной задачи – содействия реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В состав Государственного совета входят в качестве председателя глава Российского государства и в качестве членов – высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации⁴.