7.4. Система и общие принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Согласно положениям ч. 1 ст. 77 Конституции субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии c основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Речь идет о Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

К числу таких принципов указанный закон относит:

• государственную и территориальную целостность Российской Федерации;

• распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

• верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

• единство системы государственной власти;

• разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

• разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии c Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами;

• самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

• самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления;

• обеспечение реализации прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов;

• содействие развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации;

• изменение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации;

• передачу федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по взаимному соглашению друг другу осуществления части своих полномочий¹.

Необходимость в рассмотрении сущности принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации отпадает в связи c тем, что они одновременно выступают в качестве принципов Конституции 1993 г. или являются производными от принципов федеративного (государственного) устройства Российской Федерации, содержание которых рассматривалось выше.

В соответствии c указанным Федеральным законом систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти; иные органы государственной власти субъекта, образуемые в соответствии c его конституцией (уставом).

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта, призванным в соответствии c указанным Федеральным законом осуществлять следующие основные полномочия:

• принимать конституцию (устав) и поправки к ней;

• осуществлять законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения;

• утверждать бюджет субъекта и отчет о его исполнении;

• устанавливать основы своей организации и деятельности;

• устанавливать порядок проведения соответствующих выборов;

• утверждать программы социально-экономического развития субъекта;

• устанавливать налоги и сборы;

• устанавливать порядок управления и распоряжения собственностью субъекта;

• устанавливать порядок назначения и проведения референдума субъекта;

• устанавливать административно-территориальное устройство субъекта и порядок его изменения и др.¹

В качестве примера можно привести Московскую городскую Думу, которая согласно ст. 33 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. состоит из 35 депутатов, которые избираются жителями города Москвы на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. При вступлении в должность депутат Московской городской Думы приносит присягу.

Порядок осуществления Московской городской Думой своих полномочий, правила и процедуры ее работы устанавливаются Регламентом. Законодательный орган государственной власти города Москвы осуществляет свои полномочия на заседаниях и правомочен принимать устав, законы, постановления, заявления, обращения, документы по организации своей работы.

Согласно ст. 38 Устава Московская городская Дума вправе осуществлять контрольные функции. В этих целях законодательный орган государственной власти Москвы наделяется полномочиями по:

• осуществлению контроля за соблюдением и исполнением законов города и своих постановлений, исполнением бюджета города, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью города;

• обращению в органы исполнительной власти города, органы местного самоуправления, иные организации, должностные лица которых обязаны в месячный срок предоставлять запрашиваемую информацию по вопросам, относящимся к ведению Московской городской Думы, а в случае указания на нарушение законодательства незамедлительно принимать меры для устранения нарушения и привлечения виновных к ответственности.

Полномочия Московской городской Думы могут быть прекращены досрочно в случае:

• принятия решения о самороспуске;

• ее роспуска Мэром Москвы;

• вступления в силу решения Московского городского суда о неправомочности данного состава депутатов Московской городской Думы;

• ее роспуска Президентом Российской Федерации по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством¹.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации согласно ст. 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» является постоянно действующим органом исполнительной власти и призван обеспечивать исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов России, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на его территории.

Данный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и экологии¹.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) наделяется полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта по представлению Президента Российской Федерации на срок не более пяти лет.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации:

• представляет его в отношениях c федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;

• обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта;

• формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии c его законодательством и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта;

• вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, а также созывать вновь избранный такого рода орган государственной власти субъекта Российской Федерации на первое заседание;

• вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта c правом совещательного голоса;

• обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации c иными органами государственной власти субъекта, а также их взаимодействие c федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Полномочия высшего должностного лица субъекта прекращаются досрочно в случае:

• его смерти;

• отрешения его от должности Президентом в связи c выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

• его отставки по собственному желанию;

• отрешения его от должности Президентом в связи c утратой доверия главы Российского государства за ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

• признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

• признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

• вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

• его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

• утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства¹.

В качестве примера закрепления основ правового положения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации можно привести положения ст. 40 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г., в соответствии c которыми Мэр Москвы является высшим должностным лицом города и по вопросам своей компетенции издает обязательные для исполнения на всей территории города указы и распоряжения и осуществляет контроль за их исполнением. В случае временного отсутствия Мэра Москвы его полномочия передаются одному из заместителей².

В систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации входят также конституционные (уставные) суды.

Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» конституционный (уставный) суд субъекта может им создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления субъекта конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта. Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта производится за счет средств его бюджета. Решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом¹.

В настоящее время в Российской Федерации идет сложный процесс формирования правовой базы для работы конституционных (уставных) судов, а также их формирование. В качестве примера можно привести Закон г. Москвы от 13 февраля 2002 г. № 10 «Об Уставном суде города Москвы», в соответствии c которым указанный суд состоит из пяти судей, которые замещают государственную должность города Москвы и назначаются на должность Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы².

В связи новизной указанных процессов, а также отсутствием должной научной и правовой регламентации деятельности конституционных (уставных) судов Российской Федерации весьма актуальными и значимыми для науки конституционного права и практики государственного строительства представляются проблемы определения места и роли таких судов в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации представляется исключительно важной, прежде всего c точки зрения организации государственной власти в соответствии c конституционным принципом разделения властей, препятствующим узурпации власти. Нередкими в настоящее время являются случаи, когда органы исполнительной власти совместно c высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации стремятся к перераспределению полномочий в системе разделения властей, что особенно опасно на переходном этапе развития государства и общества³.

Не меньшую значимость имеет проблема детальной правовой регламентации деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по обеспечению ответственности органов государственной власти субъектов. По мнению Ж. И. Овсепян, региональное законодательство в данной области можно разделить на три группы:

• первая группа законов субъектов Российской Федерации закрепляет право конституционных (уставных) судов давать оценку конституционности актов только высшего должностного лица субъекта (Республика Бурятия, Республика Коми, Свердловская область и др.);

• вторая группа законов наделяет органы конституционного (уставного) контроля полномочиями по участию в процедуре ответственности не только главы субъекта Российской Федерации, но и иных высших должностных лиц субъектов (Республика Башкортостан);

• третья группа законов не признает за органами конституционной (уставной) юстиции контрольных полномочий в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации¹.

Глава8

Актуальные проблемы правового регулирования системы органов государственной власти Российской Федерации