9.5. Правовое положение Правительства как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации

В соответствии c положениями ст. 10 и 11 Конституции РФ 1993 г. Правительство России наряду c главой Российского государства, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации самостоятельно осуществляет государственную власть на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную².

Советские конституции и законодательство закрепляли правовое положение правительства как полностью зависимое от правового положения представительных органов государственной власти или главы государства. Например, в силу Конституции СССР 1977 г. Совет Министров являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти Союза ССР, ответственным и подотчетным перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР. Совет Министров был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, за исключением тех, которые входили в компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета¹. В соответствии c Законом «О Совете Министров – Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г. Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти как орган, подотчетный Президенту России².

В соответствии c Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 1) от 17 декабря 1997 г. Правительство является высшим исполнительным органом власти в России, занимает самостоятельное место в системе органов государственной власти Российской Федерации³. При этом Председатель Правительства является второй по значимости политической фигурой среди высших должностных лиц России, поскольку согласно ст. 92 Конституции временно исполняет обязанности Президента Российской Федерации во всех случаях, когда он не в состоянии выполнять их.

Таким образом, Конституция и законодательство не обусловливают необходимого общего руководства главы Российского государства Правительством, на чем настаивали представители Администрации Президента, предлагавшие во время разработки проекта Конституции 1993 г. соответствующие формулировки конституционных норм. Такие предложения не получили поддержки депутатов Государственной Думы, поскольку не вписывались в систему разделения властей и не согласовывались c самостоятельностью Правительства, определяемой в ст. 10, 11 и 104 Конституции¹.

Вместе c тем, как это было отмечено выше, современная система организации государственной власти Российской Федерации характеризуется зависимым положением Правительства от Президента, который, не являясь главой исполнительной власти, формирует Правительство, руководит его деятельностью, вправе распустить высший орган исполнительной власти Российской Федерации, отменить принятые Правительством постановления и распоряжения.

Приведенные рассуждения позволяют выделить в качестве актуальной и значимой проблему формирования правового положения Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации, занимающего самостоятельное положение в системе разделения властей.

Представляется, что такая деятельность должна осуществляться c учетом зарубежного конституционного строительства. Так, например, в странах c полупрезидентской формой правления, к которой наиболее близка система организации государственной власти современной России, в целях определения самостоятельной роли правительства как высшего органа исполнительной власти конституции разделяют полномочия между главой государства и правительством. Например, Конституция Французской Республики (ст. 20) указывает на то, что Президент решает вопросы защиты основных интересов страны, а Правительство – текущие проблемы. Как справедливо отмечает профессор Ф. Ардан, «речь идет о двоевластии, т. е. системе, когда во главе стоят две равноправные, но специализированные власти, учрежденные Конституцией. В то время как одна власть является постоянно действующей, вездесущей, разрешает назревшие социальные и политические проблемы общества, другая власть наблюдает, напоминает о соблюдении общенациональных интересов и иногда при возникновении бури берет рычаги управления в свои руки»¹.

Конституционная самостоятельность Правительства России как высшего исполнительного органа, ответственного перед народом, не исключает необходимости обеспечения тесного повседневного взаимодействия Правительства и Президента, основанного на единстве общегосударственных задач и целей. Если такого единства нет, Правительство само должно уходить в отставку, не дожидаясь решения Президента².

Следуя определенной при рассмотрении признаков правового положения государственных органов логике, представляется правильным при характеристике правового положения Правительства Российской Федерации последовательно рассмотреть его функции, полномочия, состав, порядок формирования и прекращения полномочий, внутреннюю организацию работы.

Выявленная там же зависимость полномочий государственного органа от его функционального предназначения вызывает необходимость исследования прежде всего функций Правительства России³. Как справедливо отмечает профессор К. С. Белинский, в функциях «выражается целевая нагрузка государственной власти и c ними напрямую связаны предоставляемые органам исполнительной власти государственно-властные полномочия»⁴.

В классическом представлении правительство (совет министров, кабинет министров) – это коллективный орган общей компетенции, призванный осуществлять исполнительную и распорядительную (административную) функции.

Исполнительную функцию правительства можно определить как правоприменительную, законоисполнительную деятельность, которая сводится в основном к текущему управлению и носит оперативный характер. Исполнительную функцию Правительства России можно иначе определить как организационно-контрольную работу по применению норм, изданных органами законодательной власти. При этом исполнительная деятельность Правительства России заключается не в механическом исполнении законов, а в наблюдении за результатами их применения, повышении эффективности правового регулирования общественных отношений.

Необходимо отметить, что наряду c деятельностью по исполнению законов Правительство активно участвует в законодательном процессе, прежде всего, путем реализации своего конституционного права законодательной инициативы. Правительство России обеспечивает подготовку значительной части законопроектов, назначает официальных представителей в Государственной Думе, участвует в согласительных и рабочих комиссиях по доработке законопроектов.

Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии c утверждаемыми им планами законопроектных работ, программами деятельности Правительства, иными актами Правительства, предусматривающими разработку законопроектов. Планы законопроектной деятельности формируются Правительством на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных и иных организаций. Планы законопроектной деятельности утверждаются распоряжением Правительства. Правительство информирует Президента Российской Федерации о законопроектной деятельности Правительства, а также о ходе исполнения Правительством поручений Президента по подготовке законопроектов. Правительство, реализуя право законодательной инициативы, рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, участвует в законопроектной деятельности палат Федерального Собрания, а также Президента Российской Федерации¹.

Распорядительная функция правительства выражается в его деятельности по руководству подчиненными органами государственного управления, осуществляемой путем издания собственных актов (распоряжений) и обеспечения их выполнения. Как справедливо отмечает А. А. Мишин, «правительство, являющееся правительственным учреждением, призвано прежде всего направлять и координировать деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты, штабы и другие ведомства»².

Как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, Правительство призвано в соответствии c Конституцией и в определенных ею пределах возглавлять единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации³.

В пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляет контроль за их деятельностью, назначает и освобождает заместителей министров, руководителей иных федеральных органов и их заместителей, утверждает членов коллегий министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Следует отметить, что в соответствии c Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 43 и 44) оно призвано координировать и контролировать деятельность не только федеральных органов исполнительной власти, но и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения и полномочий Российской Федерации¹.

В целях осуществления контроля за исполнением Конституции, федеральных законов, международных договоров, актов Президента и решений Правительства, высший орган исполнительной власти Российской Федерации заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент (в пределах компетенции Правительства), а также руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, дает оценку деятельности указанных органов и соответствующих организаций, принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, вносит Президенту предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством или Президентом.

В целях реализации своего функционального предназначения Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями, которые закрепляются в Конституции, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» и федеральных законах.

Такие полномочия можно разделить на следующие группы:

• полномочия по руководству федеральными министерствами и иными ведомствами;

• полномочия в сфере экономики;

• полномочия в сфере бюджетной, кредитной и денежной систем;

• полномочия в социальной сфере;

• полномочия в сфере науки;

• полномочия в сфере природопользования;

• полномочия в сфере внешней политики;

• полномочия по обеспечению обороны страны.

Состав и порядок формирования Правительства определяются в соответствии c положениями ст. 110 Конституции о том, что его членами являются: Председатель, его первые заместители и заместители, а также федеральные министры. Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии c Конституцией (ст. 111) назначается Президентом c согласия Государственной Думы. В случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства глава Российского государства вправе распустить Государственную Думу и назначить ее новые выборы.

Первые заместители, заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются Президентом по предложению Председателя Правительства.

В соответствии c указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» установлено, что Председатель Правительства Российской Федерации имеет восемь заместителей, в том числе двух первых заместителей, заместителя Председателя Правительства – руководителя Аппарата Правительства и заместителя Председателя Правительства – министра финансов Российской Федерации¹.

Правительство прекращает свои полномочия в следующих установленных Конституцией (ст. 116, 117) случаях: при вступлении в должность вновь избранного Президента России; при принятии Президентом отставки Правительства по инициативе последнего; при принятии Президентом решения об отставке Правительства по собственной инициативе. Кроме этого, Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом России после вступления его в должность.

Организация работы Правительства осуществляется в соответствии c Регламентом, утвержденным постановлением высшего исполнительного органа Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260.

В соответствии c указанным Регламентом рассмотрение в Правительстве вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится:

• на заседаниях Правительства, Президиума Правительства;

• Председателем Правительства и его заместителями;

• на заседаниях образуемых Правительством координационных и совещательных органов c участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Правительство на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, а также принимает акты, не имеющие правового характера, и дает поручения федеральным органам исполнительной власти, соответствующим должностным лицам. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства. Акты по оперативным и текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства.

Деятельность Правительства осуществляется на основе текущих и перспективных программ и планов. Правительство планирует проведение своих заседаний, законопроектную деятельность и осуществление контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации требований федерального законодательства. Перспективное планирование осуществляется путем принятия программы действий Правительства на определенный период, комплексного плана по ее реализации, федеральных целевых программ и иных актов Правительства.

Очередные заседания Правительства проводятся по утвержденному плану в определенный день недели, но не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания проводятся по мере необходимости. Проект повестки дня заседания Правительства формируется руководителем Аппарата Правительства по согласованию c заместителями Председателя Правительства и представляется Председателю Правительства. Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства. Вопросы на заседании рассматриваются c обязательным участием федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти, к ведению которого относится соответствующий вопрос, а при невозможности его участия – лица, его замещающего. Заседания Правительства проходят под руководством Председателя Правительства. В его отсутствие заседания проводит один из заместителей Председателя Правительства (в соответствии c распределением обязанностей). Заседания Правительства могут проходить под председательством Президента Российской Федерации.

На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием. По решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос Председателя Правительства.

На заседании Правительства время для докладов устанавливается председательствующим, как правило, в пределах до 15 минут, для содокладов – до 10 минут, для выступлений в прениях – до 5 минут. Решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом.

Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, осуществляется Аппаратом Правительства.

Координационные органы, образуемые Правительством для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач, именуются комиссиями. Совещательные органы, образуемые Правительством для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений рекомендательного характера, именуются советами¹.