7.1. Конституционные принципы и особенности российского федерализма

Согласно ст. 1 Конституции Российская Федерация – Россия есть федеративное государство¹.

Государственное (федеративное) устройство России представляет собой закрепленное нормами Конституции и других законодательных актов политическое устройство народов на основе их самоопределения в той или иной форме государственности.

Такого рода формы государственности можно объединить в следующие однородные группы:

• республики в составе Российской Федерации;

• края, области, города федерального значения;

• автономная область, автономные округа.

В настоящее время в состав Российской Федерации входят 83 субъекта, из них 21 республика, 46 областей, 9 краев, 1 автономная область, 4 автономных округа, 2 города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург. Изменение состава субъектов Российской Федерации, закрепленного в ст. 65 Конституции, произошло за счет объединения субъектов Российской Федерации, прежде всего автономных округов и областей, и образования на этой основе новых субъектов Российской Федерации ².

Анализ положений Конституции и прежде всего главы 3 «Федеративное устройство» позволяет выделить следующие основные принципы федеративного (государственного) устройства Российской Федерации:

• добровольность объединения наций и народностей в единое государство;

• национально-территориальный и территориальный принцип образования субъектов Российской Федерации;

• равноправие субъектов Федерации.

• разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

• суверенность народов Российской Федерации;

• государственная целостность и единство системы государственной власти Российской Федерации.

Принцип добровольности объединения наций и народностей в единое федеративное государство

Принцип добровольности объединения наций и народностей в единое федеративное государство находит свое отражение в преамбуле Конституции 1993 г., принятой путем всенародного голосования во всех субъектах Федерации, а также Федеративном договоре (договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области, автономных округов) от 31 марта 1992 г., который согласно Постановлению Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 г. № 2689-I «О Федеративном договоре» был включен в качестве составной части в действовавшую на тот период времени Конституцию (Основной закон) Российской Федерации – России (в редакции от 10 декабря 1992 г.)¹.

В Конституции 1993 г. (ч. 3 ст. 11) Федеративный договор упоминается в числе договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Кроме этого, в ч. 1 раздела второго Конституции «Заключительные и переходные положения» подчеркивается верховенство положений Конституции над положениями Федеративного договора.

В рамках рассматриваемого принципа до настоящего времени представляется актуальной проблема отнесения Российской Федерации к договорной или конституционной федерации².

По мнению одних ученых (Р. В. Енгибарян, Э. В. Тадевосян, Е. И. Колюшин, И. А. Умнова, В. Е. Чиркин), Федеративный договор трансформировал Российское государство в конституционно-договорную федерацию. Другие не менее известные специалисты в области государственного строительства (Р. Г. Абдулатипов, А. А. Безуглов, С. А. Солдатов, Л. М. Карапетян, О. Е. Кутафин, Б. С. Эбзеев) относят Россию к числу конституционных федераций. Так, например, по мнению последнего, «Федеративный договор имел своей целью преобразование государственного устройства страны в направлении децентрализации и расширения полномочий субъектов Федерации, но не превращение России из конституционной в договорную федерацию»¹.

Президент Татарстана М. Шаймиев считает, что договор между Российской Федерацией и Татарстаном «снял конфликтную ситуацию и внес стабильность в общество», а так как федеральные органы государственной власти уже подписали договоры c большинством субъектов Российской Федерации, то «она уже фактически стала федерацией договорной», и, соответственно, Конституция России в этой связи «должна соответствовать реалиям политической жизни»².

Представляется, что наличие перечисленных выше конституционных и договорных начал в образовании Российской Федерации следует отнести к числу особенностей российского федерализма.

Следует отметить, что принцип добровольности построения Российского государства имеет глубокие исторические корни, начиная c IX в., когда под эгидой Древнерусского государства добровольно объединились Киевское, Новгородское, Смоленское, Полоцкое, Черниговское и другие княжества. На основе «свободного союза свободных наций, как федерация советских республик» Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г., была учреждена Советская Российская Республика. Несомненно, на основе принципа добровольности 30 декабря 1922 г. I съездом Советов Союза ССР было провозглашено образование СССР, в состав которого вошли РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР.

Вместе c тем в современной отечественной истории государственного строительства известны случаи насильственного присоединения отдельных территорий. К числу таковых может быть, например, отнесена аннексия республик Прибалтики, Бессарабии и Северной Буковины (ныне Черновицкая область Украины) Советским Союзом в 1940 г.¹

В зарубежных странах конституционный принцип добровольности вхождения в состав федерации также не всегда соблюдался на практике. В качестве примера можно привести США, где присоединение 11 южных штатов, объявивших о выходе из федерации из-за несогласия c планами президента Авраама Линкольна по отмене рабства и образовавших независимое государство – Конфедерацию штатов, осуществлялось в ходе гражданской войны (1861–1865 гг.)².

Важно подчеркнуть, что порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта определен в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ. Под такого рода принятием в указанном законе понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части, а под образованием – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации, не связанная c принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части³.

Национально-территориальных и территориальный принцип образования субъектов Российской Федерации

Мировой практике федеративного строительства известны две основные формы построения федерации: по территориальному признаку, например США, ФРГ и др., а также по национально-территориальному признаку, например СССР, СФРЮ, Индия, Канада и др.⁴ Первая форма в отличие от второй предполагает построение субъектов федерации без учета национального состава проживающего на соответствующей территории населения.

В современном государственном устройстве России в силу исторических обстоятельств нашли свое воплощение национальный и территориальный принципы образования субъектов Российской Федерации, что, несомненно, следует отнести к числу особенностей российского федерализма.

По национально-территориальному принципу созданы все республики в составе Российской Федерации, автономная область и автономные округа. Сущность данного принципа состоит в том, указанные субъекты Российской Федерации создаются на базе территорий, отличающихся своеобразием национального состава населения, компактно проживающего на исторически сложившейся территории. Национальные аспекты построения таких субъектов Российской Федерации проявляются прежде всего в наличии одного или нескольких государственных языков, которые употребляются наряду c русским, государственной символики, отражающей национальные и иные местные традиции и обычаи, формировании органов государственной власти c учетом представительства всех наций и народностей, проживающих на соответствующей территории, развитии национальных школ, театров, обществ и т. д.

По территориальному принципу образованы такие субъекты Российской Федерации, как края, области, города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, которые в недалеком прошлом являлись административно-территориальными единицами.

Придание Конституцией 1993 г. и Федеративным договором 1992 г. указанным административно-территориальным единицам статуса субъектов Российской Федерации стало следствием социального противоречия, возникшего в федеративной системе по поводу неравенства конституционно-правового статуса отдельных регионов Российской Федерации. Как известно, июль – декабрь 1990 г. был отмечен «парадом суверенитетов», когда четырнадцать из шестнадцати существовавших тогда автономных республик бывшей РСФСР приняли декларации о государственном суверенитете. Две республики (Татарстан и Чечено-Ингушетия) даже не обозначили при этом свою субъектность в составе Российской Федерации. Кроме этого, Татарстан преобразовался в самостоятельную союзную республику c международной правосубъектностью и статусом, равным статусу Российской Федерации.

В то же время края, области, располагая гораздо большим экономическим, социальным, политическим потенциалом, чем большинство вновь образованных республик в составе Российской Федерации, не имели даже статуса автономного округа, оставаясь по-прежнему административно-территориальными единицами, полностью зависимыми от центральной власти. Все это вызывало массовое недовольство по поводу их неравенства c республиками, создавало условия для возникновения конфликтной ситуации, вплоть до одностронней республиканизации, например создание Уральской республики в октябре 1993 г.

Как уже было отмечено выше, национальный принцип построения федерации является традиционным для России¹. В упоминавшейся уже Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 25 января 1918 г. указано, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик». Рабочим и крестьянам каждой нации было предоставлено право «принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях».

С 1918 по 1992 г. Российская Федерация строилась только на национально-территориальном принципе создания. Ее субъектами являлись только нации, самоопределившиеся в той или иной форме государственности. Среди них в разные периоды времени были государства – автономные республики (Туркестанская, Терская, Кубанско-Черноморская, Донская, Таврическая), трудовые коммуны, автономные области, национальные округа, автономные округа.

Перед началом современных реформ государственного устройства в соответствии c Конституцией РСФСР 1978 г. в ее составе находилось 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Выделены две формы автономии: политическая автономия (автономная республика) и национально-административная автономия (автономная область и автономный округ).

Следует отметить, что начало реформ государственного устройства Российской Федерации сопровождалось резким ростом националистических настроений, в основе которых было желание отдельных политических элит прийти к власти на волне критики прежней власти, а также за счет призывов о необходимости самоутверждения на соответствующей территории одной нации за счет другой. В конце декабря 1991 г. – январе 1992 г. в ряде республик бывшей РСФСР прошли съезды национальных движений, на которых звучали призывы к борьбе за национальную свободу, в республиканских средствах массовой информации развернулась кампания против «колониализма российской империи»¹.

Кроме этого, в ряде республик бывшего СССР возникли многочисленные межнациональные конфликты, некоторые из которых впоследствии переросли в полномасштабные и длительные межгосударственные военные конфликты, повлекшие за собой многочисленные человеческие жертвы, причинение огромного материального ущерба, нанесшие сокрушительный удар по складывавшимся столетиями братским человеческим отношениям между различными нациями и народами. До настоящего времени в Северной Осетии и Абхазии такие конфликты продолжаются.

С учетом вышеизложенного несомненную актуальность и значимость для дальнейшего становления и развития российского федерализма имеет проблема обеспечения равноправия народов Российской Федерации, предупреждения межнациональных конфликтов¹. Поскольку в Российской Федерации нет ни одного мононационального субъекта, представляется важным постепенный переход к наиболее распространенному в мире территориальному принципу построения федерации. Национальные аспекты в большей мере могут рассматриваться применительно к развитию языка, культуры, театра, традиций, общностей и т. д.

Принцип равноправия субъектов Российской Федерации

Принцип равноправия субъектов Российской Федерации находит отражение в ч. 1 ст. 5 Конституции и обеспечивается их:

• равными правами на создание системы органов государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции);

• равным конституционно-правовым статусом однопорядковых форм государственности и одинаковым порядком его изменения;

• равными правами на пользование родным языком;

• равным обладанием всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения (ст. 73 Конституции);

• равным правом на законодательную деятельность (ст. 76 Конституции);

• равным представительством в Совете Федерации (ст. 95 Конституции);

• равным правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции).

Вместе c тем представляется сложным говорить о равноправии субъектов Российской Федерации, поскольку в настоящее время согласно Конституции они имеют различный конституционно-правовой статус¹.

В связи c этим следует признать, что юридически в Конституцию заложена симметричная модель федерации, а фактически она является асимметричной. Такое несоответствие, несомненно, следует отнести к числу особенностей российского федерализма.

На фактическую асимметричность Российской Федерации обращают внимание многие ученые. При этом прежде всего они ссылаются на положения ч. 5 ст. 66 Конституции о том, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии c федеральным конституционным законом. «Получается, что, исходя из формулировки данной статьи, предполагается различие в статусах субъектов Российской Федерации, иначе какой смысл менять имеющиеся статусы? Однако федеральный конституционный закон, регламентирующий процедуру изменения статуса субъекта Российской Федерации, пока не принят, и перспективы его принятия в ближайшем будущем представляются весьма неопределенными»².

В этой связи несомненный интерес и актуальность в науке конституционного права имеет не только проблема устранения несоответствия между указанными выше юридической и фактической моделями российского федерализма, но и проблема закрепления в Конституции четких критериев и признаков, характеризующих конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъоектами

Данный принцип находит свое отражение в ст. 5 Конституции. Реализация этого принципа осуществляется c помощью закрепления в ст. 71 Конституции предметов ведения Российской Федерации, в ст. 72 – предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции).

Конституция (ст. 76) устанавливает порядок правового регулирования по предметам ведения и полномочиям. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и в соответствии c ними законы и иные правовые акты субъектов Федерации.

Приведенные нормы Конституции детализируются и конкретизируются в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в ст. 3 которого устанавливается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае такого противоречия действует федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие c данным федеральным законом в течение трех месяцев¹.

Важно отметить, что рассматриваемый принцип предусматривает договорный характер взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов. Конституция предусматривает возможность заключения двух видов договоров:

а) между Российской Федерацией и ее субъектом о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11);

б) между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъекта о передаче осуществления части полномочий (ч. 2, 3 ст. 78).

В этой связи актуальной для дальнейшего развития российского федерализма представляется проблема обеспечения соответствия существующей практики заключения договоров c органами государственной власти субъектов Российской Федерации приведенным выше положениям Конституции, в которых закрепляются предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Многие ученые и практики отмечают, что подписание договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами «стало шагом в сторону конфедерализации отношений между ними, что следует расценивать не столько как показатель гибкости федеральной политики, сколько как уступку федеральной власти, которая не в состоянии противиться тенденции все большей самостоятельности республик»².

В связи c практикой предоставления отдельным субъектам Российской Федерации на договорной основе дополнительных прав и льгот, представляются обоснованными замечания о том, что «закрепляемое договорами открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций (уставов) субъектов служит основанием для углубления сепаратистских тенденций в стране. Асимметричность Федерации при этом практически перерастает в фактический конфедерализм»¹.

Принцип суверенности народов Российской Федерации

Принцип суверенности народов Российской Федерации находит отражение в преамбуле Конституции, где говорится о том, что она принимается «исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов». Сущность этого принципа состоит в признании суверенного права всех народов Российской Федерации на свободное самоопределение политической формы государственности и исключает их право выхода из состава Российской Федерации².

Действия, связанные c провозглашением одностороннего выхода из состава Федерации, установлением общественного и государственного порядка, противоречащего основам конституционного строя России, считаются антиконституционными и преследуются в соответствии c действующим уголовным законодательством.

Все народы Российской Федерации имеют равное право на самоопределение, т. е. на самостоятельное определение способов организации экономических, социальных, политических и духовных начал своей жизни. Выбор народами России предусмотренных Конституцией форм государственности (республика, край, область, автономный округ и др.) был подтвержден уже упоминавшимся выше Федеративным договором 1992 г.

Принцип государственной целостности, единства системы государственной власти Российской Федерации

Данный принцип включен в содержание основ конституционного строя Российской Федерации и закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции.

Следует согласиться c И. А. Умновой в том, что данный принцип является родовым по отношению к ряду иных принципов – территориальной целостности, единого экономического пространства, единой конституционно-правовой системы и др.¹

Важно отметить, что принцип государственной целостности и единства системы государственной власти Российской Федерации является не только принципом российского федерализма, но и одновременно выступает в качестве признака государственного суверенитета, рассмотрению которого посвящен следующий подраздел данной темы.

Кроме этого, несомненно, что рассматриваемый принцип является более широким понятием, нежели принцип единства системы органов государственной власти, поскольку выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства, единообразия систем государственной власти Федерации и ее субъектов, обеспечивающего соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, взаимоконтроле и взаимоответственности федеральных и региональных органов государственной власти и т. д.²