2.2. Парадигмы менеджмента и объект административного управления *

Низкая эффективность управле­ния администраций разного уровня - как муниципального, так и госу­дарственного - головная боль от­ветственных лиц в высшем руково­дстве страной, причина множества мучений всего населения и вечная мишень для критики со стороны гражданского общества. Для объяс­нения такого положения есть много объективных и субъективных при­чин. Из них мы сосредоточим вни­мание на одной, которая препятст­вует улучшению ситуации даже для чиновников, творчески настроенных, имеющих искреннее желание улуч­шить ситуацию на своем месте и обладающих достаточной властью для этого.

Эта причина - слабая прорабо­танность самого понятия "объект административного управления" не только в отечественной, но и в ми­ровой науке об управлении (ме­неджменте). Под "менеджментом" мы понимаем управление в органи­зациях любого вида, в том числе и в структурах государственной и муни­ципальной администрации. Как оп­ределяет Питер Ф. Друкер, "ме­неджмент - это специфическая и определяющая структура всех и ка­ждой организаций"¹. Из последую­щего текста станет понятно, чем от­личается менеджмент как структура (структура управления) от привыч­ной для нас организационной струк­туры (оргструктуры).

Два понимания структуры органи­зации (как оргструктуры и как ме­неджмента) - это не единственный пример разночтения одного и того же термина или выражения. Для восприятия дальнейшего текста чи­тателю придется не только считать­ся с этим, но самому искать нового понимания привычных текстов и по­ложений. Только в этом случае он сможет увидеть предмет нашего ис­следования - объект администра­тивного управления - настолько по-новому, что это сможет положитель­но отразиться на его практической деятельности. Как базу для по­строения двух соответствующих ря­дов понятий, двух параллельных ин­терпретаций одних и тех же терми­нов мы предлагаем развернутое ни­же представление о двух парадиг­мах менеджмента, о двух типах мышления и действий в сфере управления.

Базовые парадигмы менеджмента

В середине прошлого века Альф­ред Слоун предложил ряд вопросов, сводящихся к альтернативе: менед­жерами рождаются или становятся? Проведенные Мак-Грегором иссле­дования показали, что решения, принимаемые руководителем, опре­деляются тем, "каковы его пред­ставления (скрытые и явные) от­носительно эффективного пути управления людьми". От ответа на этот вопрос "зависят и ответы на вопросы, заданные А. Слоуном, а также на множество иных вопросов, ставящих в тупик и удивляющих ме­неджеров"². Далее Мак-Грегор по­дошел к проблеме с еще более об­щих позиций, говоря о том, что любому управленческому решению или действию предшествуют те или иные предположения относитель­но человеческой природы и чело­веческого поведения, являющиеся ключевым моментом, определяю­щим индивидуальный стиль руково­дства конкретного менеджера. Раз­личные предположения, как прави­ло, не осознаваемые менеджерами, и легли в основу известных альтер­нативных "теории X" и "теории У" Мак-Грегора.

Согласно "теории X" "средний че­ловек обладает врожденной непри­язнью к работе". И поэтому боль­шинство людей "необходимо прину­ждать, контролировать, направлять и запугивать". Согласно же "теории У" «средний человек имеет склонность при определенных условиях не толь­ко принимать, но и искать ответст­венности»¹. Работники, разделяю­щие организационные цели, спо­собны проявлять самоуправление и самоконтроль. Поэтому пассивность людей в организации сопряжена не со свойствами человеческой натуры, а с ошибками руководства.

"Теория X" наиболее характерна для первой половины XX века, для индустриальной стадии развития общества, а "теория У" в общем слу­чае соответствует переходу общест­ва в передовых странах в постинду­стриальную стадию. Однако и в по­стиндустриальном обществе в опре­деленных обстоятельствах воспроиз­водятся условия применимости "тео­рии X". В частности, недовольство людей типом управления возникает теперь при неудовлетворении по­требностей более высокого уровня (по пирамиде А. Маслоу), чем преж­де. Поэтому и в наше время, как го­ворит Дж. Оуэн, "большинство орга­низаций находится в состоянии сво­его рода раздвоения личности, си­лясь решить, которой из моделей че­ловеческой мотивации и управления отдать предпочтение. Они хотят ве­рить в справедливость модели "У"... В то же время многое говорит в пользу верности модели "X"².

«Теории X и У» обозначают сосу­ществование в современном обще­стве двух парадигм управления, но не исчерпывают их. Помимо пред­положений о природе управляемых людей в парадигму менеджмента входят предположения о природе самого менеджера. Очевидно, на­пример, что сам менеджер в любом случае не относит себя к людям, ко­торых необходимо постоянно на­правлять и контролировать, а тем более - принуждать и запугивать. В частности, в парадигме, на которой фактически основана "теория X", менеджер неявно полагает подчи­ненных существами иной природы, и, соответственно, психологически и экзистенциально относится к ним как к иным ("Я и они"). А в альтерна­тивной парадигме управляющий не противопоставляет себя управляе­мым и готов образовать с ними "Мы". Далее в парадигму входят - как правило, неявно, - предположе­ния о природе отношений менедже­ра с другими людьми в организации, о природе организаций, и - в ко­нечном счете - о природе самого управления.

В первой парадигме все предпо­ложения группируются вокруг поло­жения "Я управляю". Будем услов­но называть ее "парадигмой М" ("Менеджер"). А во второй пара­дигме интегрирующим все предпо­ложения будет положение: "систе­ма управляет (или система управляется) с помощью менед­жера". В организации менеджер не возвышается над ней как водитель над управляемой им машиной, а входит в социальную систему как управляющее звено, обслуживает ее своим управлением, обеспечивает управляемость внутри организации. Будем условно называть ее "пара­дигмой S" ("Система)". Полагая альтернативность этих парадигм ос­новой любой другой альтернативно­сти в менеджменте, будем называть "М" и " S " базовыми парадигмами менеджмента.

Альтернативность базовых пара­дигм проявляется, прежде всего, в точках наиболее активного развития менеджмента; в вопросах, наиболее важных для практиков управления. В середине прошедшего века таким вопросом был способ руководства людьми в экономически ориентиро­ванных организациях, стиль управ­ления и поведения менеджера. Аль­тернативными ответами на этот во­прос и являются "теории X и У". В наше время высокотехничные и ин­формационные технологии во всех сферах деятельности и динамизм внешней среды сделали важнейшим ресурсом организаций активных, образованных и творчески настро­енных людей. В этой социальной си­туации главным оказывается не во­прос как управлять такими людьми: при совпадении их личных целей с целями организации они способны сами управлять своими делами и участвовать в развитии организа­ции. А главным становится вопрос: как управлять такими организация­ми, чтобы полнее использовать их основной ресурс. Поэтому в по­следние годы предметом наиболее острых дискуссий в менеджменте становится не природа человека, а природа человеческих организа­ций¹. В этих дискуссиях отрабаты­ваются альтернативные модели ор­ганизации - "организация-машина" и "живая организация".

Многие разночтения в понимании реалий управления в одних случаях уже выявлены и осмыслены в тер­минах альтернативных парадигм. Так, М. Фергюсон говорит об эмерджентной стратегии для лидер­ства и организационных изменений как о новой парадигме². Бартон Т., ШенкирУ., Уокер П. рассматривают старую и новую парадигму риск-менеджмента³ и так далее. В других случаях рассматриваются альтерна­тивы без использования термина "парадигма". Таковы альтернативы в стратегическом управлении пред­приятиями (ориентация на возмож­ности собственного производства или на потребности рынка), в мар­кетинговой политике (ориентация на массового потребителя или индиви­дуального клиента) и другие. В тео­рии и практике управленческих ре­шений одним из авторов настоящей статьи выявлены альтернативные концепты "Управленческое решение

- выбор управляющего" и "Управленческое решение - выбор системы"⁴, которые могут считаться парадигмами в этой области менеджмента. Можно говорить об альтернативности внутри самого менеджмен­та, о разных "менеджментах": о "классическом" менеджменте, характерном для первой половины XX века, ориентированном на капиталистическое предпринимательство, и о неклассическом, современном менеджменте, распространяющемся на разные формы и виды управления.С первым менеджментом теоретики готовы проститься⁵, а на второй - возлагают надежды⁶.

И, наконец, относительно многих реалий менеджмента мы используем устоявшуюся точку зрения, не заме­чая, что давно назрела потребность сформулировать ей альтернативу. Именно к такого рода реалиям отно­сится административное управление вообще и объект административного управления в частности, которые до сих пор рассматриваются с точки зрения учения А. Файоля, то есть в рамках "парадигмы М". Ниже мы по­кажем, что в этой области управле­ния есть настоятельная потребность в новой парадигме. Наша уверен­ность в этом основывается не толь­ко на теоретических положениях и экспертных суждениях относительно тенденций развития менеджмента, но и на опыте преподавания и кон­сультирования, которым располага­ют авторы как сотрудники кафедры Социальных коммуникаций Поволж­ской академии государственной службы им. П. А. Столыпина. Мы часто имеем дело со студентами и слушателями, которые занимают ве­дущие должности в администрациях разного уровня, в том числе в рай­онных администрациях. Предлагае­мые ниже размышления основаны на беседах и дискуссиях с этими со­трудниками и представляют попытку разрешить типичные трудности, ко­торые в них фиксируются. К этому опыту мы будем обращаться в дан­ной статье.