Объект административного управления: традиционное понимание

Вопрос об объекте управления обычно ставит в тупик российского чиновника. Например, в районной администрации обращаемся, к за­ведующему отделом здравоохране­ния с вопросом: что является Вашим объектом управления? Слышим от­вет: сфера здравоохранения, со­стояние здоровья населения в рай­оне. Не возражаем против "сферы", но просим уточнить: а что конкретно значит, что Вы этой сферой управ­ляете? Лечите больных? учите вра­чей? указываете врачам, какими ле­карствами пользоваться? Оказыва­ется, что ни то, ни второе, ни третье. Больных лечат врачи, врачей учат медицинские вузы, списки раз­решенных для применения лекарств составляются федеральным мини­стерством. Не изменяет существа дела и конкретизация такого рода: мы управляем поликлиниками, боль­ницами, здравпунктами и тому по­добное. Вопросы можно продол­жить: а что значит "Вы управляете поликлиниками? Вы их строите? ре­монтируете? снабжаете всем необ­ходимым? А что делают заведующие поликлиниками? Разве они не управляют своими объектами?"

Приходится объяснять: если Вы считаете себя управляющим (а не исполнителем, клерком), если от­даете какие-то распоряжения, если принимаете управленческие реше­ния (а не просто транслируете чьи-то решения, спущенные Вам свер­ху), то это значит, что у Вас есть не­который объект управления, а имен­но то, на чем сказываются, на что воздействуют Ваши решения. При­чем недостаточно указать на сферу деятельности, которой, как считает­ся, Вы управляете(здравоохранение в масштабе района) или назвать учетный объект (поликлиника). Нуж­но знать, что конкретно из относя­щегося к этой сфере (или к этому объекту) реагирует на ваши реше­ния и как именно; что и как изменя­ется в ней (или в нем) в результате Ваших управленческих воздействий; а что никак не реагирует на Ваши претензии "управлять", как бы Вам ни хотелось думать иначе. И если Вы не можете ответить на подобные вопросы, если Вы не знаете свой объект управления, то рискуете без конца попадать в известную ситуа­цию: "хотели как лучше, а получи­лось - как уж получилось".

Разговор кончается следующим образом. Так и не определив доста­точно конкретно свой объект управ­ления, завотделом приносит "Поло­жение об отделе здравоохранения" и говорит: вот здесь записаны функции отдела и мои должностные обязанности, и я их выполняю. Объ­ект управления в административ­ной структуре традиционно пони­мается как функции данного структурного подразделения и должностные обязанности его ру­ководителя.

Чтобы не "зациклиливаться" на здравоохранении возьмем другой, вполне конкретный пример - Управ­ление культуры и кино Администра­ции одного из крупных муниципаль­ных образований Саратовской об­ласти. Даже само наименование этого подразделения выдает неко­торые "тайны" административного мышления. Кино - разве это не культура, чтобы связывать то и дру­гое через соединительный предлог? Но дело не в структуре сферы куль­туры, а в структуре самой админи­стративной деятельности. МО - до­вольно крупный для районного цен­тра город с развитой структурой уч­реждений культуры. И когда-то ки­нотеатрами преимущественно зани­малось какое-то другое подразде­ление районной администрации, в название которого "кино", возмож­но, даже и не входило. В какой-то момент функции административного управления киносетью передали в отдел культуры. И тогда в его на­именовании появилось дополни­тельное слово.

Этим по существу уже сказано главное: объект управления в адми­нистративном понимании - это не сфера деятельности в ее сколько-нибудь органичной структуре, а на­бор функций, тем или иным случаем закрепленных за данным управлен­ческим подразделением. Этот набор задается административным произ­волом вышестоящих уровней управ­ления и отражает не имманентную логику сферы деятельности, а "ад­министративную историю" данного подразделения, порой весьма запу­танную и насыщенную конъюнктур­ными и субъективными моментами. Перечень функций нередко состоит из разнородных и слабо связанных компонентов; по тому же админист­ративному произволу он может в любой момент расширяться или со­кращаться, одни функции могут в нем заменяться другими.

Кроме того, на перечень функций административного подразделения, обозначенных в "Положении", на­кладывается перечень должностных обязанностей его руководителя, ко­торый творится по той же логике и обладает теми же недостатками. В глазах Главы Администрации долж­ностные обязанности руководителей подразделений, как правило, прева­лируют над перечнями функций со­ответствующих отделов и управле­ний, составленных нередко в угоду давним указаниям сверху и абст­рактным общим положениям. А в административной практике россий­ского управления содержание вся­кого рода "Положений" отходит на второй план перед приказами, ука­заниями, распоряжениями началь­ников, а также утвержденными пла­нами, программами и решениями вышестоящих уровней управления. Нередко руководитель подразделе­ния занят преимущественно выпол­нением поручений Главы Админист­рации, не соответствующих никако­му "Положению". И вообще по рос­сийскому управленческому ментали­тету в различного рода "организа­ционные положения" принято загля­дывать не для того, чтобы по ним работать, а когда надо кого-то нака­зать за их невыполнение.

Таким образом, в общем случае объект административного управле­ния суммативен, эклектичен; пред­ставляет собой не систему (целост­ность), а "агрегатное множество" слабо связанных между собой, раз­нородных составляющих. Это отно­сится и к нашему примеру, где объ­ектом управления является сфера культуры в масштабе муниципально­го образования.

Но эта же самая сфера, условно говоря, "районная культура", входит в состав более широкой по охвату территории сферы культуры региона и страны. В этом смысле районная культура является объектом управ­ления также для региональных и федеральных администраций (мини­стерств), ориентированных на куль­туру.

Сфера культуры, как и всякая другая сфера деятельности, весьма условно отделена от сфер образо­вания, спорта, здравоохранения, экологии, труда, экономики, полити­ки и так далее, соприкасаясь и пе­ресекаясь с этими сферами, соеди­няясь с ними непрерывными пере­ходами. Поэтому культура в разных своих компонентах оказывается и объектом управления руководителей соответствующих подразделений администраций всех уровней, а тем более глав администраций, которым приходится заниматься всеми во­просами. И для всех этих субъектов управления районная культура пред­ставлена как объект в еще более фрагментарном и случайном виде, к тому же окрашенном в "цвета" оп­ределенного ведомства или феде­ральной, региональной и муници­пальной политики.

В итоге районная культура как объект управленческого воздейст­вия "рассыпана" между множеством административных структур, отно­сящихся к разным ведомствам, уровням и ветвям власти. При этом ни одно из этих подразделений не может быть ответственным за дви­жение (развитие) объекта управле­ния (сферы культуры) как органич­но-системной целостности, а не "аг­регатного множества" из разрознен­ных составляющих, между которыми разорваны органичные связи и зия­ют лакуны, не "закрытые" никаким управлением. Низший (районный) уровень управления, где только и можно ощутить "живое движение культуры", на это не нацелен и не связан такими отношениями с дру­гими частями административного управления, чтобы это ощущение могло иметь управленческий смысл. Сказанное, разумеется, не озна­чает, что на районном, да и на лю­бом, уровне управления не может оказаться человек, живо чувствую­щий движение культуры, потребно­сти этой сферы в управлении. Но такой человек бессилен в рамках описанных выше отношений. Кроме того, между управленческими под­разделениями различных админист­раций происходят, с одной стороны, постоянные трения в связи с пре­тензиями разных управляющих ру­ководить наиболее "лакомыми" - с точки зрения получаемых ресурсов - объектами в сфере культуры. А с другой стороны, между теми же структурами постоянно имеет место "перепихивание" друг другу объек­тов, управление которыми несет больше ответственности, чем выгод, самому управляющему.

Нетрудно увидеть, что неявной основой такого понимания объекта административного управления яв­ляется парадигма "М". Именно с по­зиции "Я управляю" объект управле­ния есть то, чем я могу распоря­диться, скомандовать; чему могу дать указание или установить норму; что могу спроектировать и осущест­вить согласно плану или проекту. Те разрозненные фрагменты деятель­ности из сферы культуры, на кото­рые может воздействовать в таком духе конкретный административный менеджер, и есть, с его точки зре­нии, его объект управления. И в этот объект принципиально не входит то из сферы культуры, что подлежит административному воздействию любого иного управляющего - таков принцип единства управления по А. Файолю. А что не поддается приказу или распоряжению, планированию или нормированию, что сопротивля­ется командованию, то менеджер тем более не считает своим объек­том или же старается найти на него "административную управу". Все "неручное", все что растет, развива­ется, управляется "само собой", - а в сфере культуры это и есть самое ценное, - управляющим либо отпу­щено на произвол судьбы в "джунг­лях" социального бытия, либо огра­ничивается, механизируется, омерт­вляется в тисках административной опеки.

Такое положение дел свойственно административным структурам в любой стране, во всякое историче­ское время и по отношению к лю­бым объектам управления. Однако в различных условиях эта особенность административной структуры в раз­ной степени влияет на качество управления объектом. В одних слу­чаях сам объект столь "механисти­чен", что административная структу­ра управления адекватна его "по­требностям". В других случаях строение общества способно ком­пенсировать недостатки админист­ративного управления, каким-то об­разом обеспечить целостность управления органично-системным объектом. Так в странах с развитой демократией такую компенсирую­щую роль играет гражданское об­щество с независимой (от власти) прессой и сильными общественны­ми организациями. А в СССР инте­грацию всех управляющих воздейст­вий на объект в относительно цело­стное управление осуществляла вездесущая КПСС