4.6. Конференции (собрания делегатов)

Конференции или собрания делегатов отличаются от обычных собраний тем, что в них принимают участие представители населения, а не сами граждане. Такая форма может потребоваться в муниципальных образованиях с большим числом избирателей или в муниципалитетах, которые не располагают возможностями по размещению соответствующего количества желающих граждан в пригодных для этого помещениях. В отличие от народного представительства, депутация граждан на конференциях или собраниях делегатов носит временный характер и, как правило, имеет меньшую степень легитимности, поскольку не так строго опирается на принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и добровольном голосовании.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 30) указывает, что в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов). Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Приведенные нормы вызывают ряд сомнений в аспекте реализации так называемых «полномочий» собраний граждан. Предусмотренные ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права гражданских собраний тождественны правам других аналогичных образований граждан. Кроме того, термин «полномочия» в большей мере применим к деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, чем к функционированию субъектов гражданского общества.

Ключевым вопросом в организации конференций или собраний делегатов является механизм их представительства. Конференции (собрания делегатов) могут проводиться в масштабах всего муниципального образования или на определенной его части. В первом случае конференции (собрания делегатов) будут конкурировать с постоянным органом народного представительства, в то время как дробление территории на крупные территориальные единицы позволит избежать этого.

Организация конференций (собраний делегатов) возможна по территориальному, институциональному или смешанному принципам. Территориальный подход ближе к механизму формирования народного представительства, однако при делегировании граждан в состав конференций или собраний допустимы более существенные отклонения от средней нормы представительства, обусловленные местами компактного проживания граждан. Институциональный подход предполагает представительство в конференциях (собраниях делегатов) от трудовых коллективов, общественных объединений, студенческого сообщества. Возможны различные сочетания территориального и институционального методов при формировании указанного представительства.

Процедура выдвижения делегатов представляет собой свободный альтернативный процесс, осуществляемый на соответствующих собраниях граждан. Нормативный правовой акт местного самоуправления, регламентирующий данную процедуру, должен обеспечить сравнительно высокий кворум участия населения в таких собраниях, поскольку в противном случае возникает опасность неполноты представительства. Например, собрание по выдвижению делегата может признаваться состоявшимся, если в нем приняло участие не менее половины от проживающих на этой территории (работающих в соответствующей организации) граждан; решение о выдвижении считаться принятым, если за него проголосовало не менее половины от участвовавших в собрании граждан. При повторном созыве собрания о выдвижении делегатов требования по кворуму участия и порядку принятия решения могут быть смягчены.

В силу того, что конференции (собрания делегатов) представляют собой консультативную и временную форму представительства, допускается использование не только свободного, но и императивного мандата. На собраниях граждан по выдвижению делегатов могут быть высказаны наказы и поручения, которые подлежат обязательной реализации в деятельности представителя. В свою очередь, получивший наказ или поручение делегат обязан инициировать рассмотрение соответствующего вопроса на конференции (собрании делегатов), должным образом аргументировать свою позицию, а при необходимости – потребовать проведения голосования. Не исключается его взаимодействие с коллегами в целях получения поддержки соответствующей общественно-полезной инициативы.

Выдвижение делегатов на собраниях может производиться как открытым, так и тайным голосованием. Последняя форма является более демократичной, так как она позволяет избежать явного или скрытого давления на голосующего индивида со стороны его знакомых, близких, а также людей, по отношению к которым имеется какая-либо зависимость (административная, материальная, моральная). Но с другой стороны, учитывая консультативный характер конференций (собраний делегатов), не следует исключать и выдвижение представителей открытым голосованием. Эта форма предпочтительна тогда, когда в коллективах имеются общественные лидеры, пользующиеся признанной поддержкой.

При правовом регулировании порядка делегирования граждан на конференции и собрания важно учитывать неравномерность представляемых территорий по числу проживающих на них граждан, а также неравномерность состава соответствующих трудовых коллективов и иных аналогичных структур. Чтобы обеспечить примерное равенство представительства, необходимо варьировать число делегатов от представляемых единиц. Например, от студенческого общежития может быть избрано несколько делегатов, в то время как от небольшого сельского населенного пункта – один представитель. В целях правильного расчета нормативного числа делегатов целесообразно выявление средней нормы представительства, получаемой путем деления общего количества представляемых граждан на число делегатов конференции или собрания. При неудачных вариантах композиции представительства возможно частичное уменьшение общего числа делегатов, что, как известно, исключается в системе народного представительства по причине фиксированного количества членов депутатского корпуса.

В целях обеспечения полноты правового регулирования организации конференций (собраний делегатов) в соответствующем нормативном правовом акте муниципального образования необходимо регламентировать следующие основные вопросы: 1) какой орган или должностное лицо вправе принимать решение о созыве конференции (собрания делегатов); 2) какова периодичность проведения очередных конференций (собраний делегатов); 3) в каком порядке осуществляется инициатива о проведении внеочередной конференции (собрания делегатов); 4) каков временной период между решением о созыве конференции (собрания делегатов) и днем проведения конференции (собрания делегатов); 5) какие лица, кроме делегатов, вправе принимать участие в работе конференции (собрания делегатов); 6) в каком порядке производится регистрация участников конференции (собрания делегатов); 7) при каком условии конференция (собрание делегатов) считается правомочной (правомочным); 8) в каком порядке организуется само заседание (избрание рабочего президиума, председательствующего, секретариата, определение процедур выступлений и обсуждения вопросов повестки дня); 9) каким большинством голосов принимаются решения конференции (собрания делегатов); 10) в какой форме принимаются итоговые документы конференции (собрания делегатов).